对现行动物检疫制度的探讨

文│郑国建（河北省涿州市动物卫生监督所）

对现行动物检疫制度的探讨

文│郑国建（河北省涿州市动物卫生监督所）

农业部于2010年1月颁布了《动物检疫管理办法》，之后又公布了若干配套的检疫规程和通知规定，基本形成了比较完善的动物检疫法律体系。这对于规范动物检疫行为，防控重大动物疫病，确保动物卫生和动物产品安全有重要意义。在实施过程中，笔者结合自身工作体会，对现行检疫制度中一些问题进行了思考。

一、作为动物产地检疫条件的实验室检测若干问题的探讨

《动物检疫管理办法》对动物产地检疫合格的条件作出了具体规定，其中包括必要时进行实验室检测，农业部发布了九个动物产地检疫规程，做了进一步的细化，对需要进行实验室检测的规定虽有不同，但都强调实验室检测必须由省级动物卫生监督机构指定的具有资质的实验室承担。关于实验室检测笔者有如下思考。

1.动物产地检疫中动物卫生监督机构对实验室检测采取的审查模式问题。即形式审查还是实质审查。形式审查是当事人申请时提交检测报告，并对检测报告的真实性负责。实质审查是指动物卫生监督机构在受理后依职权实施检测，并依据检测结果作出行政许可决定。考察农业部发布的九个产地检疫规程，生猪、反刍动物、家禽、马属动物、犬和猫的产地检疫规程规定“怀疑患有本规程规定疫病及临床检查发现其他异常情况的”，兔产地检疫规程规定“怀疑患有兔病毒性出血症（兔瘟）和兔球虫病的”需要进行实验室检测。是否需要进行实验室检测在当事人申请时是不确定的，实验室检测应该在临床健康检查的程序之后视情况而定。

跨省调运种用、乳用动物和种禽两个产地检疫规程则规定“提供本规程规定动物疫病的实验室检测报告，检测结果合格”，需要进行实验室检测是确定的。农业部《关于贯彻落实〈动物检疫管理办法gt;的通知》规定“各地动物卫生监督机构的官方兽医要严格实施检疫行为，规范检疫操作……必要时，要进行实验室检测。”通常认为动物检疫的实施是指法定的机构、法定的人员，依照法定的检疫标准、方法和对象，对动物、动物产品进行检查、定性和处理。动物卫生监督机构要按照技术标准、技术规范依法进行实地检疫，并根据检疫的结果作出行政许可决定。

因此，笔者认为，对于跨省调运种用、乳用动物和种禽以外的动物应由动物卫生监督机构通过专业技术力量来对动物进行检查和定性，包括进行实验室检测，应采取实质审查模式。对于跨省调运种用、乳用动物和种禽的，动物卫生监督机构要尽更严格的检查义务，而且按照体系解释的原则，实验室检测也应采实质审查模式。

2.动物卫生监督机构和承担检测实验室的法律关系问题。《动物防疫法》规定动物卫生监督机构依照本法和国务院兽医主管部门的规定对动物、动物产品实施检疫。动物卫生监督机构的官方兽医具体实施动物、动物产品检疫。但是依据规程，动物卫生监督机构及其官方兽医在实施检疫时发现需要进行实验室检测的情形时不能自行检测，只能交由有资质的实验室承担。如果检测结果符合要求并符合规程其他条件，则由动物卫生监督机构出具检疫证明，并由官方兽医签字负责。

实验室是按照动物卫生监督机构要求进行检测，动物卫生监督机构要对检疫结论（包括实验室检测结果）负责，可以看出这是一种委托关系。《行政许可法》第24条规定“行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可”。法律关于行政许可中的委托规定了两个条件：一是必须有法律、法规、规章的明确规定，规范性文件和单纯的委托协议不能作为委托的依据，二是只有行政机关才可以成为受委托的主体，除此之外的其他组织不能成为受委托的主体。检疫规程不属于法律、法规和规章，实验室显然不是行政机关。所以目前这种委托的合法性是有疑问的。建议《动物防疫法》明确规定“必要时动物卫生监督机构可以委托有资质的实验室进行实验室检测”，依据特别法优于一般法的规则，解决合法性的问题。

3.实验室的资质和指定问题。农业部相关文件没有对实验室的资质做具体规定。承担检测工作的实验室出具的检测报告是动物卫生监督机构作出行政许可决定的依据，属于《实验室和检查机构资质认定管理办法》规定的“为行政机关作出的行政决定提供具有证明作用的数据和结果的”情形，应依法取得资质认证（包括计量认证和审查认可）。依照《兽医系统实验室考核管理办法》“兽医实验室经考核合格并取得兽医实验室考核合格证的，方可承担动物疫病诊断、监测和检测等任务”的规定还要取得兽医实验室考核合格证。笔者认为，只要是具备上述资质的实验室就可以承担动物检疫中的实验室检测工作。而“省级动物卫生监督机构指定”的规定有滥用行政权力排除、限制竞争的嫌疑，涉嫌违反《反垄断法》的相关规定。笔者建议修改为省级动物卫生监督机构发布有资质的实验室名录，作为选择实验室的指引。

二、关于跨省引进乳用种用动物检疫审批申报主体的探讨

依据《动物检疫管理办法》第35条规定，“货主”应当向输入地省、自治区、直辖市动物卫生监督机构申请办理审批手续。货主是指乳用动物、种用动物及其精液、胚胎、种蛋的所有权人。我国物权法区分不动产和动产分别规定了不同的物权变动公示和生效方式，乳用动物、种用动物及其精液、胚胎、种蛋显然属于动产。对于以转让动产所有权为目的的双方民事法律行为，只有进行了交付，才发生所有权的变动，交付前出让方是所有权人，交付后受让方是所有权人。跨省引进乳用种用动物检疫审批同意后才能申报产地检疫，检疫合格的取得动物检疫合格证明。《动物防疫法》明令禁止经营依法应当检疫而未经检疫的动物和动物产品。因此，在办理跨省引进乳用种用动物检疫审批时，出让方不能进行交付，所有权尚未发生变动。依此分析，出让方即乳用种用动物的输出方是“货主”。申报主体是输出方。

考察《动物防疫法》的立法本意是对跨省“引进”乳用种用动物设定的行政许可，是对引进方设定的行政许可，但引进方在申办审批时还不是“货主”。使用“货主”一词有失严谨，容易产生歧义。因此，笔者建议将第35条中的“货主”修改为“（引进动物的）单位和个人”。

三、关于动物检疫合格证明的探讨

1.关于动物检疫合格证明（动物A）和动物检疫合格证明（产品A）中 “运载工具消毒”项目的探讨。动物检疫属于行政许可中的核准，即《行政许可法》第12条第（四）项规定的“直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项”，法律设定动物检疫是针对动物、动物产品的本身。虽然《动物防疫法》规定运载工具在装载前和卸载后应当及时清洗、消毒，但运载工具是否消毒，不是动物检疫的范围，也不是检疫合格的条件。动物卫生监督机构实施检疫也应针对动物、动物产品本身，作出的许可决定也不应超出动物、动物产品的本身。动物检疫合格证明是动物卫生监督机构作出准予行政许可的决定后，向申请人颁发的行政许可证件，证明也不应记载行政许可决定以外的事项。因此，笔者建议删除动物检疫合格证明中“运载工具消毒”的项目。

2.关于动物检疫合格证明规定到达时限的探讨。《动物检疫管理办法》第47条规定“经检疫合格的动物、动物产品应当在规定时间内到达目的地”，但办法并未规定具体时限。农业部在《动物卫生监督证章标志填写及应用规范》（农医发[2010]26号通知附件二）对各种动物检疫合格证明（分为动物和产品，省境内和出省境）分别规定了不同的到达时限。现行动物检疫合格证明使用的是“本批动物（或产品）经检疫合格，应于N日内到达有效”的表述。实践中对此有不同的认识：一种观点认为在N日内到达“有效”，到达后一直有效。这对于屠宰的动物和动物产品好解释，可以认为合格的效力持续到检疫物的灭失。可是不能解释继续饲养的动物出栏时为什么还要继续申报检疫。对分销换证也不好解释，检疫是“依申请而发生，符合条件解除禁止”的行政许可行为，既然是检疫合格且有效的，就已经解除了禁止，不存在法律禁止分销为什么要申请换证或重新申报检疫？第二种观点理解为“到达”的有效期限。那么到达后就应该失去效力，如果动物产品到达市场后动物检疫合格证明就失效了，那就属于被禁止经营的。

笔者不赞同这两种观点，认为“N日内到达有效”就是动物检疫这项行政许可的有效期，分销换证是在有效期届满前申请行政许可的延续。另外，行政许可的有效期是对申请人取得的许可权益的一种重大限制，应该由设定行政许可的法律文件作出规定。以通知附件的形式规定似有不妥。在《动物防疫法》未做规定的情况下，可以依照《行政许可法》第16条第3款“规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定”由农业部在规章中作出具体规定。建议修改《动物检疫管理办法》 “到达时限”的规定，明确规定动物检疫合格证明的有效期。