地方政府重大动物疫病防控能力评价研究进展

冯允怡

（湖南农业大学公共管理与法学学院，湖南长沙 410128）

地方政府重大动物疫病防控能力评价研究进展

冯允怡

（湖南农业大学公共管理与法学学院，湖南长沙 410128）

重大动物疫病防控形势日益严峻，引起了学术界对地方政府重大动物疫病防控能力的广泛探讨。本文从政府重大动物疫病防控能力评估指标和评估方法的角度，对政府应对重大动物疫病防控的能力问题进行了文献回顾，总结发现影响地方政府重大动物疫病防控能力的因素可以大致分为组织保障、信息保障、人员保障、资金保障、防控意识、技术保障、基础设施、物资管理八方面。在此基础上，后续研究应结合主观和客观赋权法，建立完善的地方政府重大动物疫病防控能力评价指标体系。

重大动物疫病；影响因素；评价方法；指标赋权

动物疫病会给畜牧业生产造成严重的经济损失，也极大地危害公共卫生安全，影响社会安定。因此，构建一个完善的重大动物疫病防控能力评价指标体系，进而运用该指标体系分析防控工作中存在的问题，对于改善动物疫病防控现状，提升突发公共卫生事件应急能力具有重要意义。在学术界，学者们针对地方政府重大动物疫病防控能力的影响因素、现状和问题等方面进行了广泛的探讨，为指标体系的建立奠定了基础。

1　评价指标

目前，国内学者关于地方政府重大动物疫病防控能力的评价研究并不多，大量研究集中在对动物疫病防控现状及问题的分析上，尚没有一个较为全面的评价地方政府动物疫病防控能力的指标体系。在这样的背景下，笔者着重从学者们对政府动物疫病防控能力影响因素分析以及对政府突发公共卫生事件应急能力的评价研究等方面进行综述，以总结出一个较为合理的选取评价指标的方法。在政府动物疫病防控能力影响因素方面，学者们主要从以下八个方面进行阐述：

1.1组织保障

杨永苗认为应急指挥系统不统一是影响政府重大动物疫病应急能力的重要因素。应对突发公共卫生事件时，中央和地方权责划分不明，多部门处理协调机制未建立，高效的公共卫生信息指挥体系没建成，重大动物疫情监测信息、医疗救治信息、卫生监督执法信息等无法统一在网络平台上发布，均可影响政府应急反应效率［1］。

1.2信息保障

李燕凌以“黄浦江漂浮死猪”为例，总结了政府舆情干预对突发公共卫生事件的影响。政府对舆论的正面引导、专家作用的充分发挥、双向沟通机制的建立，对形成正确的舆论氛围、减少群众恐慌、稳定社会秩序具有积极作用［2］。杨永苗研究发现，在层层上报重大动物疫情的过程中，由于缺少评估及信息反馈、尚未建立疫情灾害资料库，易发生信息漏报、监测数据传递不畅等情况，影响预警反应速度［1］。

1.3人员保障

李志荣从人员编制方面分析了人员保障不到位对政府动物疫病防控能力的影响。目前村级动物防疫员多为兼职身份，工作量大、待遇偏低，工作积极性不高，防疫质量难以保证［3］。周剑飞则从防疫人员年龄结构老化着手进行分析。由于基层动物防疫工作条件艰苦，工资待遇不高，一些专业技术过硬、综合素质较高的年轻人都不愿意从事这项工作，而在职人员因年纪偏大、文化程度不高、专业素养较低，无法保证防疫质量［4］。张鲁安认为当前防疫人员素质不高、专业技术水平参差不齐，影响政府对防控能力的改善。其原因是，一方面基层防疫人员缺少必要的培训机会；另一方面队伍里非专业人员较多，专业素质不高［5］。

1.4资金保障

李义民认为防疫经费投入不足、防疫工作缺乏资金保障会影响防疫工作的正常进行。如今畜禽养殖数量增加、物价上涨，防疫形势愈发严峻，造成防控成本逐渐增加，而经费却依然是上世纪90年代财政包干时的标准，显然不能满足当前的防控需要［6］。莫凡英则从有限的经费落实不到位方面分析，如动物无害化处理的补偿、强制免疫过激反应死亡补贴等不能及时到位，这都极大阻碍了防疫工作的顺利开展［7］。

1.5防控意识

李志荣从三方面概括了防控意识对动物疫病防控能力的影响：一是防疫员责任心不强，工作缺乏主动性，对新知识、新技术存在抵触情绪。二是养殖户防疫意识不高，养殖户的防疫主体地位没有形成，对免疫配合度不够。三是部分乡镇、村将动物防控工作看成是畜牧兽医部门的事情，对免疫责任主体认识不清，出现问题不积极主动协调解决，而是推诿扯皮［8］。

1.6技术保障

陶建平主要从硬件设施上分析技术保障不力对防控能力的影响。首先，兽医实验室配备不足，化验室设施简陋；防疫设备不全，检测仪器老化，设备维护和维修缺乏财政支持，影响常规工作顺利展开。其次，监测手段落后，信息难以采集，不能及时对重大动物疫病做出预警预报［9］。张建国则认为，业务人员知识更新缓慢，不会操作先进设备，部分设备闲置，以及基础研究投入不够，与科研院所及高校缺乏合作，科研成果转化缓慢且效果不佳都阻碍了防控能力和技术的提高［10］。

1.7基础设施

马荷芳认为当前地方政府在动物疫病防控基础设施上存在两方面的问题：一是隔离设备不足。无法严格隔离染病动物，造成疫情扩散。二是无害化处理不严。没有专门无害化处理场所，病死畜禽随意丢弃，或者低价出售，不按规定采样送检［11］。方航在此基础上进行了补充，认为消毒设施不健全、消毒药品不足、消毒工作不彻底也阻碍了防控能力的提升［12］。

1.8物资管理

张夏兰从配套设施、物资储存、物资使用、物资监督四方面阐述了基层重大动物疫病防控在物资管理上需要注意的问题。首先要有足够容纳防控物资的库房、货架，储存疫苗所需的冰箱、冰柜，防疫员所需的冷藏包，以及电脑、打印机和传真机等。其次要根据防控物资存放条件的不同实行分区管理，在防控物资的入库、出库、领用、发放、报损和销毁等环节，建立明细账，定期盘点。此外，还应对物资的使用情况进行监督，检查使用是否达标或造成浪费，帐物是否相符等［13］。

2　评价方法

为了使评价结果更加合理可信，在进行评价时，需要根据每项指标的重要程度确定权数。权数的确定方法主要有两大类：主观赋权法和客观赋权法。

2.1主观赋权法

主观赋权法即根据决策者主观判断进行赋权，包括专家咨询法、层次分析法等。张钢运用层次分析法对指标体系进行分层，通过专家咨询法确定指标权重，构建了一个城市政府能力的评价指标体系，并对浙江省11个城市的政府能力进行了评估［14］。李洪伟等运用DEMATEL方法和交叉增援矩阵对层次分析法所得权重进行了修正，弥补了层次分析法确定权重时对指标相互影响的忽视，增加了权重的准确性［15］。

通过主观赋权法确定权数，能够反映决策者的意图，但主观随意性较大。

2.2客观赋权法

客观赋权法是依据各指标在被评价单位中的实际数值进行赋权，包括主成分分析法、熵权法、CRITIC法、标准离差法等。张立荣确定了24个测量指标，采用因子分析法，确定了一个县级政府公共服务能力的测度体系，这一评估框架能够确定各个变量的相互影响关系和重要程度［16］。罗京亚等运用标准离差法，建立了一个中药知识产权评价体系［17］。标准离差法的计算原理是如果某个指标的标准差越大，表明其指标值的变异程度越大，提供的信息量越大，权重也越大，反之亦然。章穗等运用熵权法对评价指标进行赋权，对我国“十五”期间的科学技术发展状况进行了评价，保证了所选指标能够充分反映科学技术发展现状，避免了人为主观因素的干扰［18］。熵权法的基本思路是，如果某个指标的信息熵越小，表明其指标值的变异程度越大，权重也就越大。余后强认为CRITIC法比熵权法更加客观，比较发现两种方法所得结果一致，但用CRITIC法得到的各指标的权重相差更加明显［19］。运用CRITIC法赋权是以两个基本概念为基础：一是对比强度，它表示了同一指标各个评价方案之间取值差距的大小，以标准差的形式来表现。二是评价指标之间的冲突性，以指标之间的相关性为基础。

综上，通过客观赋权法确定权数，结果有较强的理论依据，避免了人为因素的干扰，但却难以排除因样本随机误差造成的偏差，可能导致所得权数与实际情况不符。

2.3组合赋权法

鉴于主观赋权法和客观赋权法各具优劣，越来越多的学者开始尝试将主观赋权法与客观赋权法相结合，提出一种新的赋权方法，即组合赋权法。这种结合既能充分反映决策者的愿望，又能避免人为因素的偏差，使评估结果更符合实际。王清源根据重大危险源发生事故时的特点和影响应急救援能力的因素，构建了应急救援能力评价指标体系，运用层次分析法确定权重，在此基础上，采用熵权法对所得权重进行修正，从而解决专家集体决策时易发生的标度把握不准等问题［20］。杨力等则结合了层次分析法、熵权法和模糊综合评判法，构建了煤矿应急救援能力评价指标体系［21］，这种方法减少了主观臆断造成的误差，又能把一些评语模糊的因素定量，增加了评价结果的可信度和可靠性。单一选择主观或客观赋权法都存在一定的不足，因此，在确定地方政府动物疫病防控能力评价指标权重时，可以结合主观赋权法和客观赋权法，以提高指标体系的准确性和科学性。

3　小结与展望

综上，众多学者在地方政府动物疫病防控能力影响因素方面做了大量研究，主要从组织保障、信息保障、人员保障、资金保障、防控意识、技术保障、基础设施、物资管理八方面分析了动物疫病防控现状和问题，对地方政府重大动物疫病防控能力评价指标选取具有重要的启发和借鉴意义。在指标赋权方面，学者们做了大量尝试，近年来开始结合主客观赋权法，以克服单一选择主观赋权法或客观赋权法存在的偏差。然而，已有文献研究的不足之处在于，对动物疫病防控的研究主要集中在政府职能建设的宏观层面，地方政府重大动物疫病防控能力的评价体系尚未确定，也缺乏通过实证分析提出有效的动物疫病防控政策建议。重大动物疫病防控作为突发公共卫生事件的重要内容，对突发公共卫生事件政府应急能力评价的研究，对政府重大动物疫病防控能力评价指标体系的建立具有重要的指导作用。在后续研究中，笔者建议基于危机阶段理论，根据政府在重大动物疫病发生的不同阶段的职责来进行指标选取；结合主观赋权法和客观赋权法，建立一套适合于防控工作现状、便于操作的能力评价指标体系，为实现地方政府重大动物疫病防控的科学化、标准化、规范化管理奠定基础。

［1］杨永苗. 我国重大动物疫病防控的应急机制研究［R］. 上海：上海交通大学，2007.

［2］李燕凌，车卉，王薇，等“.黄浦江漂浮死猪”事件应急处置实证研究［J］.中国应急管理，2014（2）：15-21.

［3］李志荣，赵万国. 怎样抓好基层重大动物疫病防控体系建设［J］. 中国畜牧业，2014（23）：67-68.

［4］周剑飞，林雄，杨春军. 基层动物疫病防控工作中存在的主要问题及应对策略［J］. 上海畜牧兽医通讯，2013（4）：101-103.

［5］张鲁安，付雯，兰邹然，等. 我国动物疫病防控工作中存在的问题及建议［J］. 中国动物检疫，2012（7）：19-22.

［6］李义民，张美荣. 加强基层动物疫病防控体系建设［J］. 养殖与饲料，2012（2）：66-68.

［7］莫凡英，覃萍.基层动物疫病防控中存在的问题及对策［J］.中国畜禽种业，2014（7）：17.

［8］李志荣，赵万国. 基层重大动物疫病防控体系面临的问题及建议［J］. 现代农业，2014（12）：72-73.

［9］陶建平，吴斌，杨园园，等. 公共风险危机下的动物疫病应急反应体系建设［J］. 湖北农业科学，2009（2）：494-498.

［10］张建国，林育民. 基层动物疫病防控情况分析［J］. 中国畜牧兽医文摘，2001（8）：17-18.

［11］马荷芳. 基层动物疫病防控中存在的问题与对策［J］. 畜禽业，2012，279（7）：60-63.

［12］方航，田仁明. 重大动物疫病防控问题浅析［J］. 中国动物检疫，2011（5）：23-25.

［13］张夏兰，徐斌，车嘉陵，等. 对基层重大动物疫病防控物资管理的几点认识［J］. 畜牧兽医科技信息，2012（8）：21-22.

［14］张钢，徐贤春. 地方政府能力的评价与规划— 以浙江省11个城市为例［J］. 政治学研究，2005（2）：96-107.

［15］李洪伟，周德群，章龄. 运用DEMATEL方法和交叉增援矩阵对层次分析法的改进［J］.统计与决策，2006（4）：10-11.

［16］张立荣，李晓园. 县级政府公共服务能力结构的理论建构、实证检测及政策建议——基于湖北、江西两省的问卷调查与分析［J］. 中国行政管理，2010（5）：120-125.

［17］罗京亚，罗爱静，谢文照，等. 基于标准离差法与TOPSIS法的中药知识产权评价体系的构建［J］. 中华医学图书情报杂志，2015（5）：33-45.

［18］章穗，张梅，迟国泰. 基于熵权法的科学技术评价模型及其实证研究［J］. 管理学报，2010，7（1）：34-42.

［19］余后强，李玲. 基于熵权法和CRITIC 法的五类企业综合评价［J］. 湖北科技学院学报，2012，32（12）：83-84.

［20］王清源，潘旭海. 熵权法在重大危险源应急救援评估中的应用［J］. 南京工业大学学报（自然科学版），2011，33（3）：87-92.

［21］杨力，刘程程，宋利，等. 基于熵权法的煤矿应急救援能力评价［J］. 中国软科学，2013（11）：185-192.

（责任编辑：朱迪国）

Research Progress on Evaluation of Performance of Local Governments in Major Animal Diseases Prevention and Control

Feng Yunyi
（College of Public Management and Law，Hunan Agriculture University，Changsha，Hunan 410128）

Major animal disease prevention and control situation is increasingly serious，causing extensive discussions among academia on basic government’s animal disease prevention and control capabilities. From the perspective of assessment indicators and assessment methods of major animal disease prevention and control capability，the abilities of the governments to deal with issues of major animal disease prevention and control was reviewed in this paper. It was found that major animal disease prevention and control capabilities of local governments can be roughly divided to eight aspects：organization security，information security，personnel security， fi nancial security，prevention awareness，technical support，infrastructure and materials management. On this basis，the follow-up studies should be combined subjective and objective weighting method to establish an evaluation system of major animal disease prevention and control capacity of local governments.

major animal disease，infl uencing factors，evaluation，index weighting

S851.3

A

1005-944X（2015）09-0060-04

突发性动物疫情公共危机演化机理及应急公共政策研究（项目编号：11&ZD171）