英国动物卫生监管工作模式介绍

胡德江，李爱巧，李 巍，陈小海，朱 欢，崔国盈

（1.乌鲁木齐市沙依巴克区动物卫生监督所，新疆乌鲁木齐 830000；2.乌鲁木齐市动物疾病控制与诊断中心，新疆乌鲁木齐 830063；3.乌鲁木齐市动物卫生监督所，新疆乌鲁木齐 830063；4.乌鲁木齐市畜牧水产草原站，新疆乌鲁木齐 830063）

英国的动物卫生监管工作模式有些经验值得我们借鉴，现介绍如下：

1 基本情况

英国属欧盟成员国，分英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰四部分，其中英格兰划分为43个郡。面积24.41万平方公里、人口6370万。农业在英国生产总值中所占比重不到1%，农用土地占国土面积的77%，其中多数为草场和牧场。英国畜牧业以饲养牛、猪、羊、马和家禽为主，畜牧业产值占农业产值2/3以上。

2 动物卫生组织机构和人员及法律建设情况

2.1 动物卫生组织机构分为三个层面

2.1.1 国家层面。英国农业部负责动物疫病防控和动物卫生监管工作，隶属于中央政府。英国农业部下设的动物健康和兽医实验室联合署（缩写：AHVLA），2011年4月由原农业部兽医局和国家兽医实验室合并而成，主要负责动物生产过程的产品安全。AHVLA总部在伦敦，其实验室有3个功能，分别为动物疫病诊断、动物疫情监测和动物疫病防治技术研发 ；AHVLA在全国设有15个分区办公室，组成了完善的实验室和实地工作网络，负责全国动物卫生检疫、监管法律、动物福利规划和疫病防控等政策的拟定、制定与实施。国家兽医实验室是唯一的国家级兽医实验室，也是OIE和FAO等指定的相关疫病参考实验室。卫生部负责动物食品安全工作，也隶属于中央政府。卫生部下设的国家食品标准总署负责全国食品安全监管，下设的肉品卫生署负责全国肉品卫生监管和屠宰场控制。

2.1.2 地方层面。各郡政府是国家政策、法律、规划、计划的执行机构。各郡政府下设的动物健康和福利局负责动物卫生和动物福利等相关工作，负责向地方法院移交动物卫生违法案件以及对养殖户的培训和技术咨询服务。

2.1.3 社会层面。英国很重视兽医协会、动物健康基金会、动物保护协会和执业兽医或私人兽医等第三方力量，这些社会机构负责社会需要的动物卫生服务性工作、动物福利和慈善工作以及官方兽医签订协议的技术服务工作或政府购买的技术服务性工作。

2.2 动物卫生人员分为三个层次

第一个层次是农业部和卫生部的公务员，其中农业部只有6名兽医公务员。

第二个层次是官方兽医，包括AHVLA以及肉品卫生署的官方兽医、动物健康官员、动物福利官员和环境健康官员，职责是辅助公务员的工作，人员总数为2500人。

第三个层次是私人兽医，包括执业兽医。英国很重视执业兽医，执业兽医要通过国家组织的资格考试，由兽医协会统一管理。执业兽医通过与官方兽医签订协议，协助官方兽医开展工作。全国私人兽医有9000名。

2.3 动物卫生法律执行情况

英国作为欧盟成员国，必须遵守欧盟相关的动物卫生法律条款。除此之外，英国还有涉及动物卫生的国家法律和标准，如《动物法案》《动物疾病控制法案》《追溯法案》等150多个。英国法院的判例也可以作为法律适用；英国各郡政府还可以制定适合本郡的相应地方法规。

3 动物卫生监管情况

3.1 动物卫生监管制度科学严密、全程覆盖

英国以法律形式规定AHVLA、肉品卫生署的官方兽医以及地方政府相关人员可以随时进入养殖、屠宰、加工、经营等场所实施全程监督检查。其中生产过程的监管由AHVLA负责，动物屠宰后到餐桌的监管由肉品卫生署负责，监管工作覆盖全程。英国还实施反向监管，即在食品链上，由下一环节自觉监督上一环的行为是否规范，同时辅以重罚严惩的手段。

3.2 动物监管和可追溯管理严谨有效

英国对动物的监管非常到位，能够随时掌握动物的移动轨迹，以便疫病追溯有源。AHVLA主要依靠动物耳标、动物护照、移动记录、数据库等实现日常监管。如牛出生后7天内牧场人员在其双耳同时加施耳标，终生佩戴，并向牛跟踪网络系统传输这头牛的父母代情况、出生日期、出生地、耳标号码、养殖场备案号等，然后在动物移动执照系统为这头犊牛申请一个户口，下载记载了上述信息的一个护照，牛的护照编号和耳标号一致；这头牛只要移动就要携带这个牛的护照，畜主要及时向动物移动强制执行系统上传移动数据，否则该头牛就不能进行买卖或进入食品链。该头牛死亡或被屠宰后该牛的护照要交回到发证机构，信息要上传到农业部的牛信息数据库。

3.3 检疫工作分工明确、职责清晰

英国很重视屠宰检疫，由肉品卫生署负责给屠宰场和肉类加工厂进行注册发证和实施检疫及监督检查工作；肉品卫生署对进入屠宰场屠宰后的动物胴体加盖检疫章（印章上有屠宰场备案号），加工厂分割产品的内外包装上加施加工厂专用标志和备案号；购买者看到标志后方能买卖。如果屠宰中发现病畜，检疫员可及时溯源并采取相应的措施，检疫人员由肉品卫生署派出或委托私人兽医实施。AHVLA和肉品卫生署在屠宰厂工作时会出现交叉，包括动物产品和副产品的管理、动物卫生和环境卫生，但是两个部门之间职责明确，建立了有效的沟通机制，又有相互制约的规定。

3.4 英国的进出境检疫严格规范，与国内检疫同步并互相认可

AHVLA对进出境检疫负责：一是负责欧盟成员国之间的检疫，各成员国之间不进行边境检疫，只使用成员国统一的防伪检疫证，兽医到动物及动物产品的出口地进行检疫，然后通过网络将相关记录和检疫情况传到总部，由总部出具检疫证明；当动物和动物产品运抵进口国后，只查证验物就允许放行；二是负责与欧盟之外第三国的进出口检疫，按照欧盟允许进口第三国的动物和动物产品进行网上填表申请、到口岸后查证验物和检疫；三是负责出口检疫，按照对方的要求进行，官方兽医经过实地检查后签署检疫证书即可。

3.5 对违法行为实行重罚，处罚责任主体明确

动物卫生监督执法机构依法起诉动物卫生违法行为，法院对违法行为人依严重程度处以罚款、判刑以及禁止从事动物的养殖、销售、屠宰或运输等相应的活动，在英国违法成本很高，这就使管理相对人不敢轻易违法。但是处罚时的责任主体很明确，责任追究科学、人性化。英国的政府、兽医机构、企业和个人的责任非常清晰。在问责制方面，英国不会因管理相对人的违法而追究监督机构及其执法人员的责任，在绩效目标考核中也不会因发生疫情而一票否决。但是对于公务人员未依法履职、渎职犯罪或腐败等执法犯法的行为处理很严。

3.6 扑杀补偿标准实行市场价格评估

英国法律规定，对因病被政府扑杀的动物实行补偿制度。动物的补偿价格按照市场价格进行评估，签订补偿协议，以尽量减少畜主的经济损失。

3.7 实施集中专业化的无害化处理制度，防止致病菌的扩散蔓延

对染疫、病死或者死因不明动物和动物产品，英国实行严格的无害化处理制度，由专门机构统一运到焚烧场集中焚烧处理，禁止随意掩埋。为此，养殖场每年须交纳一定费用。无害化处理设施和场所需AHVLA颁发执照，进行认可。

3.8 宣传力度大，自主防疫和自觉守法意识强

英国非常重视对管理相对人和养殖业者法律知识的宣传，通过互联网发布疫情信息，经常免费发放动物疫病防控宣传手册和警示书，起到了宣传培训和提醒注意防范的作用。养殖业者自我防疫的意识很强。

4 英国动物卫生监管可借鉴的经验

4.1 各个环节的法律体系和应急预案健全

英国兽医方面的法律体系涉及饲料供应、饲养管理、疫病防控、食品安全、运输过程、屠宰加工环节、销售和经营等各个环节，保障了各项管理工作有法可依。每种动物疫病都制订有应急预案，对各级各类人员在应急时承担的责任有明确规定；同一种疫病预案都是两套内容：一套针对动物防控、一套针对人员防护，而且还要定期对各预案的实用性和效果性进行审视，及时修改。如疯牛病发生至今，英国已陆续出台了许多相关条例。英国没有免疫计划，也没有强制免疫。建议我国针对目前疫病不断出现的新情况、新问题，完善、修订和补充现行的相关法律。例如，动物跨省运输的法律、政府购买执业兽医劳务的政策以及加大违法成本的法律制度等。

4.2 以风险评估为基础的监管机制

英国建立的风险评估机制和风险评估制度对动物疫情的预警预报提供技术支撑，使得动物卫生监督工作有的放矢。他们的风险评估包括两方面：一是对管理相对人的动物疫病防控状况实施风险评估。根据管理相对人实施的疫病防控、动物移动、守法、诚信情况等风险因子进行风险分级，一般分为高、中、低三级。依据不同级别，分别采取不同的监管措施。如对风险高的监管频率高、监管内容多，监管措施严厉；二是重点对外来病实施风险评估。目的是把疫病阻挡于国门之外，针对国外动物疫情动态、信息、国内相关疫病监测和流行病调查等情况判断外来病对国内种群可能造成的影响，判断疫病传入的可能性，并制定相应应急预案，提供给决策层。

风险评估在行业上是非强制性的，但如果事先进行了风险评估，出现动物疫情，那么在法庭上可以免责。建议我国加大疫病风险评估和预警机制，提高事前防范和工作效率。

4.3 移动控制措施和捕杀补偿机制

英国利用网络及时记录动物移动轨迹，病畜也能得到政府的合理经济补偿，使得动物、动物产品时时处于可控范围，实现了动物性食品安全的可追溯管理，保障了溯源和疫病扑灭工作的顺利进行。建议我国可以先试行种畜、奶畜的追溯制度；择时将商务部门和农业部门的溯源数据库联动起来，全国共享；将商业保险制度全面纳入养殖行业，减少因动物疾病给养殖业和农牧民带来的经济损失。

4.4 完善有效的监管体系

英国对从业人员的准入和备案，对动物移动的监管和信息的实时记录，而构成了从农场到餐桌的全封闭监管体系。而我国除执业兽医外对其他从业人员没有建立条件准入机制，使得动物性食品安全隐患不能有效消除。因此，建议对动物养殖、运输、屠宰、加工、经营等的从业准入机制和制度应尽快建立和试行。

4.5 坚持预防为主的观念和强化自主防疫的意识

英国的预防措施主要是在风险评估和防范外来疫病的传入。我国预防为主的方针，是在没有大面积发生疫情时仍然多病种、多年连续采取强制免疫措施，政府的强制免疫行为也使养殖者自主防疫的意识逐渐淡化。而英国的做法值得我们认真研究和思考。