地方债管理新规评析

黄少明

近

日，国务院公布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，全面部署加强地方政府性债务管理。

地方债问题是中国政府过去几年来面临的一大难题。自2008年世界金融危机以来，尤其是在“4万亿”追加投资后，地方政府性债务通过各种方式快速扩张，成为影响中国经济平稳健康发展的一大隐患。

目前部分地方政府存在债台高筑、资不抵债、违规融资、变相融资等问题，同时，地方债缺少统一监测和管理制度，具有隐蔽性等特点，部分地方债随时有恶化的可能。由此可见债务规模并不是衡量地方债风险的唯一重要因素，判别真实债务和投资项目的可持续性，以及地方政府债务偿还能力十分重要。虽然从总体而言，地方债总量仍然可控，尚属安全，但并不意味着地方债没有风险。尤其是随着经济增长进入换挡期或下行期，财政收入增速已逐步放缓，地方财政依靠出售土地收入将不可持续;而随着营业税改增值税的推行，地方税收结构和水平也面临改变。另一方面，伴随公共服务和基础设施投资的广泛增加，地方财政支出在财政预算中的占比也势必随之加大。当这种情况进一步恶化，出现失控，一旦形成资金链断裂时，就极有可能引发局部性金融风潮，加剧地方债的违约风险。

正是鉴于地方债可能产生的违约风险，中央已将防范地方债务风险作为今年的六大任务之一，地方债问题已经成为影响经济持续发展的重要因素。为了减轻和消弥地方债风险，中央曾三次大规模审计地方政府性债务，但每次公布审计报告时，政府却并未同时宣布解决地方债问题的方案。由于缺少统一监测和统一管理制度，总计为18万亿元的地方债问题始终难以找到妥善的解决方法。

为加强地方政府性债务管理，促进经济持续健康发展，国务院近日印发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称《意见》），不仅通过明确举债主体、规范举债方式、严格举债程序等措施，解决“如何借”的问题，而且通过控制举债规模、限定债务用途、纳入预算管理等措施，解决“如何管”的问题。还通过划清偿债责任、建立风险预警、完善应急处置等措施，解决“如何还”的问题。此外，为确保改革和调整的平稳，明确提出妥善处理存量债务，既要确保在建项目后续融资，又要切实防范风险。

今年约2.4万亿元地方债到期，是地方政府偿债压力最大的一年，《意见》也因此备受关注。《意见》出台标志着地方债管理的完整制度框架基本建成，意味着长期以来困扰中国经济的地方债问题开始得到实际性解决，也意味着财税改革总体方案关于规范地方债管理工作取得重大进展。

规范举债方式，解决“如何借”问题。地方政府以前多通过上万家融资平台公司举债，为了彻底堵住这一管道，《意见》不仅重提“剥离融资平台公司政府融资职能”，更是强调了“融资平台公司不得新增政府债务”，可以预计未来有政府信用背书的“城投债”将不复存在。此外，《意见》强调，政府债务只能通过政府及其部门，而不是企事业单位等举借。

在“堵暗道”的同时，政府也在“修明渠”。通过发行地方政府债券的方式，建立规范的举债融资机制，疏堵结合。不久前获通过的新《预算法》，增加了允许省级政府举借债务的规定。《意见》明确赋予地方政府依法适度举债权限。当前地方政府往往通过融资平台公司举债，如何规范“怎么借”，成为加强地方债管理的一大突破口，也有助于推动地方举债的规范化。《意见》就举债主体、举债方式、举债规模、举债程序等方面提出了具体要求。一方面，明确举债主体。经国务院批准的省、自治区、直辖市政府可以适度举债，市、县确需举债的只能由省、自治区、直辖市政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借，剥离融资平台公司政府融资职能。另一方面，规范举债方式，地方政府举债采取政府债券方式。对没有收益的公益性事业发展举借的一般债务，发行一般债券融资，主要靠一般公共预算收入偿还;对有一定收益的公益性事业发展举借的专项债务，发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

同时，积极推广使用政府与社会资本合作模式（PPP模式），吸引社会资本参与公益性项目建设并获得合理回报，既拓宽社会资本投资管道，也减轻政府举债压力。此外，严格举债程序。地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。《意见》还明确了谁借谁还的原则，并强调“地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则”。不过，若地方政府难以自行偿还债务时，本级和上级政府也要切实化解债务风险，并追究相关人员责任。

地方政府债务纳入预算管理，解决“如何管”问题。由于当前一些地方政府债务不是规范的债务，实际管理中存在无从下手的问题。为进一步规范政府债务管理，提高资金效益，一方面要控制举债规模，地方政府债务实行限额管理，另一方面限定债务用途，地方政府举借的债务只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出，此外，还要纳入预算管理。《意见》明确指出，将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，或有债务确需政府承担偿债责任的，偿债资金要纳入预算管理。

完善应急处置，解决“如何还”问题。从近年地方债审计和公布结果看，一些地方存在偿债责任不清、偿债意识不强、偿债机制不健全等问题。对此，《意见》要求建立地方政府偿债约束机制：划清偿债责任，建立风险预警，完善应急处置。

高达18万亿元的存量债务怎么还？《意见》给出了具体偿还方式：财政资金、项目自营收入、地方债券、PPP模式以及处置政府资产等，存量债务可以多渠道偿还。首先，对地方政府应当偿还的债务区分为一般债务和专项债务，经国务院批准后纳入预算管理，偿债资金按照预算管理的要求规范管理。其次，对纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构。再次，对已经到期的地方债，《意见》强调要减少行政干预，尤其是不得转嫁偿还责任和逃避债务。对于项目自身收入不能够偿还的债务，政府可以通过依法注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施，提高项目盈利能力，增强偿债能力。对确需地方政府偿还的债务，地方政府要切实履行偿债责任，必要时可以处置政府资产偿还债务。

新老转换顺利衔接，避免后续资金缺位。在经济进入“新常态”的宏观背景下，规范地方政府债务管理，是否有可能导致在建项目因资金问题出现“烂尾”工程？为此，《意见》对确保在建项目后续资金提出了明确措施，要求地方政府统筹各类资金，优先保障项目续建和收尾。允许地方申请发行政府债券置换高利率短期债务，降低利息负担，腾出更多资金用于重点项目建设。对重新审核符合国家有关规定的在建项目，有融资协议的允许继续按协议融资;确实没有其他建设资金来源的，鼓励采用政府与社会资本合作模式，或通过地方政府债券解决后续融资。

对在建项目确实没有其他建设资金来源的，地方政府应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。此外，为控制和化解地方债风险，《意见》还提出建立风险预警机制，财政部将评估各地区风险债务情况，对债务高风险地区进行风险预警。（作者单位：中银香港） □endprint