违宪审查机制的建立与完善

邓志宏

【摘要】宪法要发挥国家根本法的作用，就要真正地得到实施，而设立合理可行的违宪审查机制是实现这一目标的根本途径。我国现有的违宪审查范围有限，法律、部门规章及地方政府规章应当纳入合宪审查的范围。现有立法规定的提起违宪审查的主体有限，公民在启动违宪审查程序时发挥的作用是国家机关等其他主体不能替代的，应当赋予公民启动违宪审查的权利。

【关键词】违宪审查 违宪审查机构 违宪审查程序

【中图分类号】D920         【文献标识码】A

宪法是一国的根本大法，它的核心内容是配置国家权力以及保护公民的基本权利，宪法的法律地位最高，其他法律、法规与规章等法律性规范均不得违背宪法，一切国家机关、社会团体及公民个人的行为均不得违宪。宪法没有权威，法律也可能没有权威，宪法要发挥国家根本法的作用，就要真正地得到实施，使一切不符合宪法的行为得到及时监督与纠正，而设立合理可行的违宪审查机制是实现这一目标的根本途径。违宪审查也称为宪法监督，是指国家宪法监督机关依照宪法监督的程序与步骤，保障宪法的贯彻与实施，使宪法文本的内容在现实生活中得到适用。①下文笔者试对我国宪法监督机制的现状及完善进行分析。

违宪审查机构的设置

我国违宪审查机构的运转现状。我国宪法规定了由国家最高权力机关实施宪法的体制，宪法第六十二条及第六十七條规定了全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的职权，它们的职权内容都包括监督宪法的实施，可见，我国的宪法监督机构为最高权力机关全国人大及其常委会。宪法这样的设置在实践中运行的效果如何呢？由于宪法只作了原则性的规定，明确了宪法监督的机关，但是并没有明确宪法监督运行的具体制度与程序。全国人大及其常委会的法定职权范围很广，涉及到国家和社会生活中方方面面的重大事项，也就是说，它们并不是专任的宪法监督机关，它们要处理的事务，要解决的矛盾千头万绪，而监督宪法实施只是其中一项。所以在实际操作方面，它们没有足够的时间和精力去处理这方面的事务，宪法监督是一项法律专业技术性极强的工作，它们的人员组成也存在专业性不符合要求的问题。由于缺乏审查法律规范与国家机关行为合宪性的专门机构与人员，使我国全国人大和全国人大常委会的宪法监督功能未充分发挥。

设立专门的违宪审查机构。对于我国宪法监督机构的设置，学者们多主张设立专门的合宪性审查机构，有学者提出可以考虑由司法机关承担合宪性审查的工作，这方面国外有可借鉴的运行模式。但也有学者提出了我国的全国人大是最高国家权力机关，普通法院的司法审查模式和宪法法院审查模式在我国都不适用，比较可取的做法是成立宪法委员会，有权审查所有法律规范的合宪性。有人质疑专门机关审查作为最高权力机关的全国人大制定的法律，可能破坏最高权力机关的民主正当性，有学者提出我国和其他国家一样，最高权力机关制定的法律也有可能违宪，解决法律违宪问题并不破坏权力机关的民主正当性，而是有利于维护最高权力机关的权威②。

笔者认为，我国目前的宪法监督机构处于缺失状态，使宪法监督职权很难落到实处，是我国目前宪法监督制度没有很好地发挥作用的主要原因之一。而成立专门的合宪性监督机构，要在我国现有的人民代表大会制度的框架下，探讨如何成立与我国国情相符的宪法监督机构，考虑到我国目前司法体制的现状，将违宪审查的重任赋予现在的法院并不合适。比较合适的设置方式是分两步走，第一步是在全国人大常委会之下设立宪法监督委员会，专门行使合宪性审查的职责，其性质与地位应当与全国人大其他九个专门委员会相当。宪法监督是一项专业性和技术性都很强的工作，宪法监督委员会的组成人员中应当有高水平的法学专家，对宪法和法律有精准的掌握，还应该有比较丰富的政治经验。为了保证宪法监督委员会的委员有足够的时间和精力履行职责，应当禁止他们担任本职以外的其他职务。待该机构运行一段时间，积累了比较丰富的经验后，可以进行第二步，即在全国人大之下设立宪法监督委员会，其根据全国人民代表大会的授权行使宪法监督权。我国宪法规定国家的一切权力属于人民，所有国家权力机关及其工作人员行使权力的活动都要接受人民的监督，而宪法监督委员会设在全国人大之下，是人民通过宪法建构的合理的宪法监督制度，并不违背我国现有的政治制度，宪法监督委员会的法定地位得到提高，其违宪审查的监督范围也可以适当扩大。

确立合理的违宪审查范围

现有违宪审查范围。我国宪法并没有对宪法监督机构的合宪性审查范围做出明确规定，从我国宪法第三款到第五款的规定中可以推断出，合宪性审查的范围包括立法的合宪性和行为的合宪性。立法包括所有的法律、行政法规和地方性法规，行为主体包括各类国家机关和各类社会团体以及企事业组织，还包括其他组织与公民个人。宪法第五条是从宏观的角度规范各类主体行为的合宪性，而具体的立法中，合宪性审查的范围并没有如此广泛。一方面，宪法监督的对象主要是国家公权力的合宪性，公民等私主体的行为通过民事等其他法律制度进行监督。另一方面，我国全国人大及其常委会宪法监督的对象主要是法律规范性文件的合宪性，不包括对具体违宪案件的监督。而法律规范性文件的范围也是有限的，这可以参见2000年出台的《立法法》，其中第九十条规定，全国人大常委会审查的法律规范包括：行政法规、地方性法规及自治条例和单行条例，审查的前提是他们可能同宪法或者法律相抵触。

可见对法律规范的审查并不包括法律，也不包括同属广义的法律规范范围的部门规章与地方政府性规章。法律作为全国人大及其常委会制定的规范性文件，具有相当的权威性，在我国的政治、经济生活中起着举足轻重的作用，但是法律的效力也在宪法之下，也存在违宪的可能性。规章在我国法律体系中占有很大的比例，虽然规章的性质归根结底是一种行政行为，但作为行政立法的表现形式，规章在行政执法中发挥着不可替代的作用，与公民的生活联系更加紧密，对规章的合宪性也需要监督并及时纠正。

违宪审查范围的扩大。立法权作为国家权力配置中的重要部分，是宪法监督不可缺少的内容。如果国家立法机关制定的法律被排除在宪法监督之外，这种监督就是不全面的，人民作为国家最高权力的拥有者，可以通过法定程序设定违宪审查机关，监督最高国家机关的立法。

在操作程序上，如果宪法委员会设在全国人大常委会之下，针对全国人大常委会制定的法律，宪法监督委员会认为其与宪法相抵触，可以向全国人大常委会提出建议，人大常委会可以在审查后自行修正。全国人大制定的基本法律，可以先由宪法监督委员会提交给全国人大常委会，全国人大常委会将议案提交全国人大，全国人大再进一步审议。宪法监督委员会设在全国人大之下是另外一种设计方案，无论是全国人大还是人大常委会制定的法律，如果宪法监督委员会认为该法律与宪法相抵触，可以向全国人大提出议案，由全国人大审议。

另外，行政机关制定的规章数量庞大，规章与宪法或法律、行政法规相抵触的情况时有发生，现有的监督途径包括规章制定主体的自我纠错机制，规章制定主体的上级行政机关（包括国务院）的备案纠错机制，同级人大常委会有权撤销同级人民政府不适当的规章，还可以通过行政诉讼的方式，由司法机关对规章进行有限的监督。

我国现在施行的《行政诉讼法》针对法院如何适用规章有明确规定，对规章的适用是“参照”，就是说法院在审理案件时可以不适用其认为不适当的规章，但是不能宣布其无效也无权撤销。④如果通过行政机关的监督途径、同级人大常委会的监督途径，以及行政诉讼等途径都无法修正违法或不适当的规章时，应当赋予公民向违宪审查机关提起审查申请的权利，审查的对象是可能违反宪法或法律的规章。随着我国行政诉讼制度的不断完善，可以逐步将对规章的审查纳入到行政诉讼的审查范围，而由法院对其进行审查，从而不再纳入到违宪审查的范围。由于违宪审查委员会一般只审查法律、法规的合宪性，具体诉讼案件应由法院受理裁决，也就是法院负责国家机关立法行为以外的其他行为合宪性的审查，其中主要是各级行政机关行政行为的合宪性，由法院通过行政诉讼的方式监督。

违宪审查机构的职能还应包括解释宪法，普通法院在审理一般民事刑事案件时遇到要解释宪法的情况，可以向宪法监督委员会提出申请，根据其解释继续审理案件。违宪审查机构还应接受并处理国家机关之间的权限纠纷，现阶段这类权限纠纷多是通过内部协调解决的，有必要将其纳入法治轨道。

违宪审查程序的设定

《立法法》规定的违宪审查程序。《立法法》规定了提起违宪审查的主体和程序，对提出审查的主体作了分类，对国务院等五大类国家机关提出的审查要求，要进行审查并提出书面审查意见，如果认为规范性文件同宪法或法律相抵触，可以提出予以撤销的议案。对其他主体包括公民提出的审查建议，由常委会工作机构进行研究后，决定是否进一步审议。《立法法》对违宪审查程序的设置并不详细，只规定了人大常委会工作机构进行审查或者做出决议，而没有设计具体的受理程序，全国人大常委会可能受理五大类国家机关以外的机关提出的违宪审查建议，也可能受理公民提出的违宪审查建议，受理申请以后，如何判断是否送交专门委员会，专门委员会处理的具体程序与标准等问题都没有具体规定，实践中，由于受理和审查程序的缺失，全国人大常委会并未实现对行政法规等规范性文件的有效审查。

我国目前人大及其常委会进行宪法监督的机制，难以保障公民的相关建议得到及時有效的审议，在这种情况下，公民主要是通过行政诉讼的途径寻求保护自己的宪法权利，法院审理裁决违法的行政行为，也包括违宪的行政行为，这也可以看作是宪法监督的另一种形式。我国目前适用的《行政诉讼法》对行政诉讼的受案范围进行了限定，相对人不可以单独对国务院制定的行政法规、国务院工作部门及其直属机构制定的部门规章、地方人民政府制定的地方政府性规章提起行政诉讼，在法律适用上，法院审理行政案件的依据包括国务院制定的行政法规，法院审案时参照部门规章与地方政府规章，如上文所述，这种参照只是有限的监督，法院只能不适用其认为违法或者不适当的规章，然后可以向相关机关提出修改的建议。

违宪审查程序的完善。笔者认为，违宪审查程序的完善一方面要细化违宪审查机构从受理到审查再到做出决议的步骤，明确规定每一步的具体期限，使整个审查过程规范化。另一方面，要扩大违宪审查提出主体的范围，赋予公民提出审查的申请权，《立法法》已经设定了公民对相应规范性文件的建议审查权，但是此审查申请与建议能否进入正式的审查程序，还要由人大常委会工作机构判断，法律也未规定人大常委会相关机构必须要对公民的建议进行答复。

公民在启动违宪审查程序时发挥的作用是国家机关等其他主体不能替代的，有学者分析认为，我国现有的违宪审查体制没有司法上的程序设定，对程序公开也没有相应规定，对违宪、违法的规范性文件只在内部进行撤销，其他主体不能了解整个过程。目前的问题是，当某项具有普遍约束力的决定和命令侵害了公民或法人的宪法权利时，他们不能请求法院进行违宪审查，向有监督权的机关提出审查的建议也常常得不到及时回复和有效解决⑤。法律规范性文件的适用，涉及到公民生活的方方面面，会与公民有直接或间接的利害关系，所以公民从具体的法律规范的适用中，有更多的机会发现违宪行为，能更及时、积极地启动违宪审查。如果公民拥有了启动违宪审查的权利，相信大量违宪的法律规范性文件会受到及时审查，违宪审查机关也能更好地发挥其监督作用。其他国家违宪审查制度有关启动主体的设置上，多数国家将其设定为特定的主体，如果是公民，则要求其与案件有利害关系。我国现在施行的违宪审查制度并不是一种司法活动，在启动主体的设置上，可以保留国家机关的申请权，提起违宪审查申请的公民可以与案件有利害关系，也可以与案件没有利害关系。有学者指出，我国现阶段对于违宪事件和法律能够深刻认识的，主要是各类社会精英，包括法律工作者、法学家、经济学家以及新闻记者等，他们通过提出违宪审查建议的方式推动我国法制建设的进步⑥。

另外，各级人民法院在审理案件时，如果认为该案件所依据的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单性条例以及规章与宪法或者法律相抵触，可以通过最高人民法院提请宪法监督委员会审查，宪法监督委员会审查后作出相应的决议。案件当事人如果认为该案件所依据的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单性条例以及规章与宪法或者法律相抵触，可以向受诉人民法院提出。

结语

在大力提倡依法治国的今天，人们已经认识到宪法的重要性，而树立宪法权威，建立合理可行的违宪审查制度是我国当前的紧迫任务。设立专职的违宪审查机构是保障宪法监督顺利实施的前提条件，扩大违宪审查的范围并设置科学、可操作的违宪审查程序是保障宪法监督真正实施的核心，而赋予公民违宪审查的启动权，是实现宪法监督目标的切实保障。我国已经在违宪审查的制度运行中积累了相当多的经验，下一步要做的是对这一制度的深化改革及完善。

（作者为黑龙江大学法学院博士研究生、哈尔滨工程大学人文学院讲师）

【注释】

①张千帆，肖泽晟：《宪法学》，北京：法律出版社，2004年，第80页。

②韩大元，林来梵，郑贤君：《宪法学专题研究》，北京：中国人民大学出版社，2004年。

③焦洪昌，姚国建：《宪法学案例教程》，北京：知识产权出版社，2004年，第23页。

④姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，1999年，第315页。

⑤朱福惠：《宪法至上—法治之本》，北京：法律出版社，2000年，第190页。

⑥王秀哲：“公民启动违宪审查的法律困境与制度完善”，《北方法学》，2010年第1期。

责编 / 张晓