政党治理规范体系纵览

刘红凛

【摘要】在当今世界，是实行政党“自治”还是“法治”、是“依规治党”还是“依法治党”？这存在很大争议。客观地说，当代政党治理涉及到政党、国家与社会三个维度，存在党内规范、法律规范、社会规范三套政党行为规范体系;各国法律对党内行为规制有法律默认型、抽象规范型、择要规范型、全面规范型四种模式。

【关键词】政党治理 政党规范体系 政党治理模式 政党观念 综合治理

【中图分类号】D05                       【文献标识码】A

当今政党治理而言，党规党纪固然重要，但仅仅强调党规党纪还远远不够，还必须强调国家法治;必须把政党放到国家与社会之中、放到一国政治体制与法治体系之中，根据党情、国情、民情、法治情况，结合整个政党规范体系，来系统思考政党治理的模式与方式问题。

政党治理的三套行为规范体系

现代政党政治是一个复杂的政治系统，既要处理党内关系，还要处理政党与社会（民众）、政党与政府、政党与政党关系。故政党治理至少涉及到政党、国家与社会三个维度，政党行为规范必然涉及到党内规范、法律规范与社会规范三套规范体系;这三套规范体系由不同主体制定、具有不同的价值取向与规范作用，共同构成政党行为规范体系。

所谓党内行为规范，主要是从政党自身角度而言的，是指政党根据自身发展要求而制定的、仅对党内成员具有约束力的一系列内部行为规范，既要靠实体性规范，也包括程序性规范;既包括原则性规范、也包括具体性规范。政党亟需内部规范，任何政党要想有所作为，首先必须依规治党，使自身有效运转起来。具体而言，党内行为规范主要包括党章、党规、党纪等制度性的“刚性”行为规范，如党的组织制度、会议制度、选举制度、干部制度、工作制度、党的纪律与奖惩制度等各种规章制度。同时，也包括政党纲领与政党意识形态等“原则性”或“软性”规范，还包括党内伦理与党内文化等道德性规范。

所谓政党法律规范，主要是从国家角度而言的。其是指由国家立法机关制定或认可、通过法律条文表述、由国家强制力保证实施的关于政党的正式规范体系。这里的国家权力机关既包括国家立法机关、也包括地方立法机关，这里的法律既包括国家立法、也包括地方立法。

从内容上看，政党法律规范既包括“实体性”法律规范，主要涉及到政党性质与地位、权利与义务、功能与作用等具体内容;更包括规范政党行为关系的程序性法律规范。从形式上看，概括说来，政党法律规范主要包括宪法、政党法、选举法及相关法律规范、专项政党立法四种形式。其中“政党入宪”是战后政党政治国家的一个基本趋势，社会主义国家在宪法中一般也规定共产党的领导地位。当今世界几乎所有成文法国家，都在宪法中专门对政党地位与功能、政党民主等作原则性规定;一些“不成文”宪法国家如英美等，则不属此列。

政党法，严格意义上说，是指由国家立法机关针对国内所有政党制定的基本法律，是宪法对政党原则性规定的具体化，具有专门性与综合性相统一的特点。从形式上看，一个国家的政党法既不针对某个特定政党、也不出现具体政党的名称，也有别于宪法、选举法、社团法中关于政党的法律条款。那么，当今世界多少国家有专门的政党法？对此学界说法不一、也无准确说法。经笔者考证发现：目前世界上有60多个国家有或曾经有严格意义上的“政党法”，其中，欧洲有19个国家，如德国、芬兰、瑞典、西班牙以及苏东剧变后的各国等;亚洲有20个国家，如泰国、韩国、土耳其、印尼等;非洲有19个国家，如埃及、莫桑比克、几内亚、索马里、苏丹等;南美洲有阿根廷、巴西、玻利维亚三国;北美洲有墨西哥1国。世界上最早制定专门政党法的国家是阿根廷，阿根廷1944年就制定了《政党组织法》（未实行）、1949年9月贝隆独裁政权又公布实施了政党法律。

选举法及其相关法律，这是政党法律规范的传统形式，也是基本形式。无论从历史还是现实看，选举法都与政党直接相关，不但规范政党行为，而且直接影响政党制度与选举策略。值得注意的是，选举法及其相关法律并非只有一种法律文本，而是有多种表现形式，如美国既有联邦选举法、总统选举法，也有各州的选举法，还有关于竞选筹资、竞选经费使用的法案。

专项政党立法，是指由一个国家的立法机关通过的、针对特定政党或特定政党活动而通过的特殊法律。这与宪法、政党法、选举法等法律中的政党条款不同。一般说，专项政党立法可分为两种，一是支持性专项立法，如缅甸1974年通过的《保障党的领导作用法》;二是限制、禁止或取缔性专项立法，如德国1878年国会通过的《镇压社会民主党企图危害治安的法令》、美国《1954年共产党管制法》等。可以说，在专项政党立法面前，所谓的政党民主、平等、自由等，不攻自破。

所谓政党社会规范，主要是从社会角度而言的。从严格意义说，它与法律规范具有不同的概念内涵与外延，类似于有的法学者所言的“行为中的法”，是指在政党政治实践中约定俗成，或人们共同制订的未上升为国家法律的政党行为规范，主要包括政治惯例或政治习俗、政治契约、政治伦理等三种形式。在当今政党政治世界，尽管政党社会规范具有“潜在性”、属于“软约束”、容易被忽视，但其客观存在，对处理政党与政党、政党与社会关系具有重要作用，对处理政党与政府关系、党内关系也具有重要影响。因为对政党而言，党群关系、政党与社会关系是政党政治的根本问题，民心向背决定执政地位、决定执政成败、决定政党兴衰;世界上从来都是民众在选择政党，而非政党选择民众。

国家法律规制党内行为的四种模式

在不同国家的不同发展阶段，政治与法治情况不同，政党法律规范的形式有所不同。在当今世界，有的国家如英国等，只用选举法及其相关法律来规范政治候选人行为，并不针对政党;有的国家如法国、意大利等，有宪法、选举法两种政党法律形式，美国则有选举法、专项政党立法两种政党法律形式;有的国家如俄罗斯、韩国等，有宪法、政党法、选举法三种法律形式;有的国家如德国等，有四种政党法律规范形式。进一步而言，当今世界各国用法律来规制党内行为的情况也是各种各样，概括说来，主要有法律默认型、抽象规范型、择要规范型、全面规范型等四种模式。

所谓“法律默认型”，即国家宪法与其他法律对政党组织原则、活动原则、内部行为等不加干涉，党内事务完全由政党自主、自决，这属于典型的政党自治型，英国可谓此类典型。在英国，视政党为私人组织，国家对政党党纲、政纲的制定，对政党组织原则、机构设置、党员资格、党员的权利与义务、政党提名与内部选举、党费收支等，均无法律规定，政府与法律不干涉党内行为，党内事务完全由政党自主、实行政党自治。尽管英国对政党候选人的政治捐款与国家补助有所规定，但针对的是公职候选人，而非政党。就英国两大政党内部关系而言，尽管两大政党均属于中央集权式、封闭型政党，政党地方组织、中间组织均受中央组织的领导，党员需要注册登记;但二者的治理模式也有所差异。比较而言，保守党更加集权、实行寡头统治，党内规章制度并不完善，主要按惯例来处理内部关系与内部行为。英国工党则属于群众型政党、坚持党内民主，党内规章制度比较健全、组织纪律性比较强，注重按党内规章制度办事、依规治党。

所谓“抽象规范型”，即国家宪法对政党组织原则仅作原则性规定，如要求政党民主等，但对党内活动不作具体规定，政党的纲领制定、机构设置、党员资格、党员的权利与义务、政党提名与内部选举、决策程序、纪律要求、党员活动等党内关系与党内行为，由政党按民主原则行事，国家法律与国家机关不加干涉。这类国家一般为成文法、且无没有专门政党法的国家。这类国家的宪法对政党的规定非常原则、非常简略，一般只有一条。比较而言，这些国家对党内行为的要求也有所不同，如法国政党可以自由地组织并进行活动，但需要向内政部登记;政党违法基本上只针对个人、而不针对整个政党，法院也不审理党内纠纷。意大利宪法则规定，所有公民均有不经许可自由结社的权利，但其目的不得为刑法所禁止;意大利宪法附则第十二条还明确规定“禁止法西斯党成立与活动”。

所谓“择要规范型”，即对政党主要行为用法律加以规范，而不及政党其他内部关系与内部行为。美国可谓此类典型、也是惟一特例。在美国，民主党与共和党只是选举工具与政治标签;“两大政党”都属于的典型的分权型、开放型政党，组织松散、党内关系松懈，党员无须登记、无须交纳党费、甚至无入党退党之说。可以说，美国政党的主要功能是政党提名，但视政党提名公职候选人为“州政府行为”，实行初选与政党大会相结合的混合提名制。其中，初选由州法规定，两大政党需严格按照州法办理初选、不能自决。而且，美国将宪法规定的公民权利扩大适用到政党内部，对政党侵犯党员基本权利的行为由法院裁决。值得注意的是，尽管美国有关政党法律规范很少，但其相关政治法律具有很强的针对性、有针对特定政党的专项立法，如通过《1954年共产党管制法》对美共实行全面管制与压迫、限制或禁止。

所谓“全面规范型”，即国家法律不仅对政党组织原则、内部活动原则等有原则性规定，也对政党内部机构设置、活动程序、权利与义务关系等有明确规定，可谓国家法律全面规范或干预政党内部事务。这类国家一般为大陆法系有专门的政党法的国家，德国、俄罗斯、韩国可谓此类型的典型代表。比如德国基本法第二十一条对政党组织原则等有比较详细的规定，而且德国政党法将这些宪法原则具体化，其内容不仅涉及到党内财务，也涉及到政党章程和纲领、政党组织、政党机构、党员集会和代表集会、党员权利、执行委员会、总委员会、代表集会构成、党的仲裁法庭、内部机构意志的形成、对地区分支机构的管理措施等等，而且规定的比较详细;甚至对党名不能雷同、不得强迫入党脱党、不得设置入党障碍、党内要设仲裁法庭等都有明确规定。总之，德国法律对党内关系与党内行为有明确而严格的法律规定，各政党必须按照法律要求实行自下而上的党内民主;尽管如此，国家法律也无法完全取代党规党纪，政党中央仍具有一定自主权。

借鉴与思考：当代中国从严治党的综合治理

在常态政治下，政党法律规范、内部规范、社会规范三者之间既有明显的区别、各有侧重，又相互联系、互相配合，共同构成一个国家的政党规范体系。从世界政党政治发展情况看，二战以后许多国家都试图强化国家政党立法、规范政党行为;同时，许多政党也都加强党内规章制度建设，世界政党政治朝着民主化、制度化、规范化、有序化方向发展。但在不同的国家，国情、党情与政治体制不同，对上述三种政党规范形式的运用有所不同，世界各国政党治理的模式与方式也有所不同。如何处理好政党法律规范、社会规范、政党内部规范之关系，既能保证政党民主与政党政治有序发展，又能防止政党假民意而营“一党之私”、“一己之私”，还能防止政党国家化、行政化、官僚化，这是政党治理问题的关键所在。

比较而言，在现代民主法治国家，政党法律规范具有权威性、主导性与底线性，要求一国之内所有政党都必须遵守，违法则必究、直至取消政党合法资格;要求当党内规范与社会规范不能与宪法和法律相抵触。但是，这并不意味着“政党法制化”，这一方面因为，“政党法制化”本身意味着政党权力化、国家化、行政化，这必然导致政党固有功能的弱化或丧失。另一方面因为，对政党乃至其他政治与社会组织而言，具有“法不禁止皆自由”的政治权利;国家法律只能或宽或窄地界定政党行为边界或底线，却无法、也不能限制政党依法自主活动、在法律底线之上进行“政治舞蹈”;政党要发挥其政治作用，必须具有一定的自主性。再一方面是因为执政党既可以遵守法律，也可以操纵议会、修改法律，要想仅靠法律来完全控制执政党、规范政党政治，这是不可能的。总之，当代政党政治的复杂性、系统性、多样性决定了单靠任何一种行为规范都无法有效维护政党政治秩序;只有正确认识国家民主、政党民主、社会民主之关系，正确认识政党法律规范、内部规范、社会规范三者之区别与联系，使三者相互影响、相互制约、协同作用，方有利于政党之治、有利于政党政治的秩序与发展。

进一步而言，各国政党治理模式之所以千差万别、没有统一的模式，这与一个国家的国情、党情、民情与法治情况有关，与一个国家现实的政党-国家-社会关系有关，更与政治与法律的关系有关。简言之，一国采取什么样的政党治理模式，与其政党观念有关。

概括说来，当今世界各国的政党观念大致有三种：一是“社会团体说”，认为政党是结社自由的产物、是社会组织乃至私人组织的一种，与国家权力机关有根本区别。另一种是“国家机关说”，认为政党在国家政治与政府运作中起关键作用，政党不同于一般的社会组织、而是国家的一部分。再一种是“国家—社会中介说”，认为政党处于社会与国家之间，是国家与社会的中介组织。上述关于政党属性的三种说法，客观地说，都有一定的合理性和政治市场，既可以在政党政治史上找到例证，也可以在当今世界中找到实证，并无绝对的对错之分，关键取决于各国的不同选择。在特定国家的特定历史阶段，若视政党为“社会组织”、“私人组织”，而非国家权力机关，则理应实行“政党自治”。若视政党为“国家权力机关”，则理应奉行“法无许可皆禁止”及“政党法治”。若视政党为“国家—社会中介”，政党治理模式则复杂的多，既需要法律规范，也需要社会规范，更需要政党内部规范，理应实行“综合治理”。

具体到我国，政党从政治本质与组织属性看，中国共产党既不同于一般的国家，更不同于一般的社会组织与政治组织。中国共产党的这种特殊领导地位、特殊组织属性以及中国特色的政治逻辑等共同决定了：“办好中国的事情，关键在党”，党规党纪对党员干部的要求严于、高于国家法律对普通公民的要求。在全面推进依法治国的今天，既要坚持“党要管党、从严治党”，以党规党纪来管党治党，即“依规治党”;也要依法治国、依法执政、依宪执政，党在宪法和法律范围内活动，这是对执政党最大的保护，也是对权力滥用与私欲膨胀的最基本规制;还要坚持依法治国与依规治党相辅相成、共同推进，将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系之中，将“党要管党、从严治党”纳入依法治国整体框架中进行系统思考，对中国共产党实行“综合治理”。这要求我们：既要加强党内法规制度建设、完善党内法规制定体制机制、形成配套完备的党内法规制度体系，也要注重党内法规同国家法律的衔接和协调、提高党内法规执行力、促进党员干部带头遵守党纪国法;更要求党员干部增强法治意识与规则意识、提高法治思维和依法办事能力;甚至也要求以法治思维法治方式抓作风建设、抓党的建设，从而促进依法治国与依规治党的相辅相成、相互促进、相互推动。

（本文系作者主持的国家社科基金重大项目《新时期党的工作作风与群众关系研究》的前期成果）

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