浅议我国地方党政领导同步审计的特点和难点

韩静

近年来，各地审计机关积极探索对党政主要领导干部进行“捆绑式”审计，试行了经济责任“同步审”。该方式适应了党政领导经济目标一致、重大决策统一、权力监督相同等特点。大力推进各级党政主要领导干部经济责任同步式审计，是贯彻落实中央两办《规定》的客观要求，对防止监督“缺位”，提高审计成效具有重要意义。

一、我国现阶段地方党政领导同步审计的特点。

一是各地发展不平衡。地方党政领导干部同步审计有些省（市、区）起步比较早、发展较快，如广东、山东等省，但从全国范围来看，很多省份同步审计还处于探索阶段，尚未完全展开。

二是审计组织方式基本一致。全国多数地方审计机关将党政领导干部同步审计以从1个审计项目立项、1个审计通知书、出具一份审计报告，逐渐转变为1个审计项目立项2个审计通知书、出具2份审计报告；在审计实施上各地做法基本一致，都采用组成一个审计组、同步进点、对党委书记和政府行政首长两人同时进行审计的方式。

三是审计内容和重点基本确定。中央两办《规定》第十八条明确党政主要领导经济责任审计“应当关注领导干部在履行经济责任过程中的下列情况：贯彻落实科学发展观，推动经济社会科学发展情况；遵守有关经济法律法规、贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况；制定和执行重大经济决策情况；与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况；遵守有关廉洁从政（从业）规定情况等”，从而从法规和制度层面统一了党政领导同步式审计的内容和重点。

四是党政主要领导审计内容侧重点不同。党委书记和政府行政首长在工作的程序、分工方面，一个侧重于决策，一个侧重于执行，所以对两者审计的内容和重点各有侧重。对党委书记的审计，一般侧重于对其任职期间宏观经济管理、重大经济决策等方面的内容，主要审查其发展思路、工作措施和实施成效；而对政府首长的经济责任审计，则主要侧重于对党委重大经济决策的落实执行情况，审查其政策执行的规范性、建设性及有效性，重点关注政府在预算管理、政府投资、环境保护、土地管理、民生建设等方面存在的问题。

五是审计层次明显提高。基于对党委书记是“一把手”和其领导经济工作主要侧重于决策的认识，与已往审计不同，开展党政领导干部同步审计时将经济决策作为审计的重点与切入点，主要关注领导干部决策机制制度是否健全有效，决策程序是否规范、透明，决策内容是否符合有关规定，决策实施的效果是否符合可持续发展的要求等，特别关注涉及地方产业结构调整、新农村建设、民生改善、土地管理、环境保护等方面出台的重大经济决策事项。与过去相比，审计层次明显提高。

六是审计方式方法有所变化。由于将地方党政领导同步审计在内容和重点上的特点，审计的方式方法上出现了一些新的变化。审计实施中进一步加强了对党委政府会议记录、会议纪要、会议决定，党委书记、政府行政首长的批示和领导干部签批的有关报告文件及内部规章制度的阅研；广泛开展与地方党委、政府、人大、政协主要领导和成员以及离退休老同志、基层代表的座谈，听取他们对被审计领导干部的工作思路、工作作风、工作方法、工作效果的意见等。

二、县级党政领导同步审计的难点。

（一）经济职责划分困难，经济责任界定难。因为地方党委、政府同是一个地方的决策层，目前有关规定尚未对党政领导应当履行的职责作出具体规定，党委在决策的过程中承担着执行上级决策的职能，政府在执行的过程中也需作出决策，党委书记和政府首长的职责虽有分工，但并不是完全独立，在政策、制度的制定和执行过程中，两者职能相互交叉，决策职能与执行职能客观上是难以截然分开的。在经济责任审计中是以“权”定“责”区分党政“一把手”经济责任，对书记和政府首长权力运作方式和任期经济责任实质并没有较为清晰的认识，无法明确各自的审计重点，在评价其各自应承担的经济责任时，职权范围的不明确使责任划分难度增大。

（二）经济责任评价标准不明确，审计评价尺度把握难。如何对领导干部的经济责任进行客观、公正的评价是经济责任审计工作中的关键环节，也是审计工作的重点和难点。由于目前尚未完全建立统一、规范的评价体系，对被审计领导干部应负的经济责任作出准确的评价难度较大。如何客观、准确、具体地对领导干部任期内经济事项进行审计评价，没有量化界定，审计评价尺度难以把握，审计人员难以操作，从而导致审计工作中对党政领导干部所应承担的经济责任的界定不够清晰，审计评价比较笼统。

（三）审计重点不够突出，重大经济决策审计难度较大。经济决策权是各级党政领导干部经济职权行使中最重要的权力之一，是经济责任审计的重要内容。在审计过程中，由于重大经济决策无法正确认定，审计内容重点不突出的现象也不同程度的存在。一是重大经济决策事项范围难以确定。对于重大经济决策的界定，并没有明确的规定，审计中涉及的一些事项是否属于重大经济决策事项难以确认，导致不同地区间党政主要领导干部经济责任界定标准参差不齐。二是重大经济决策线索难以寻找。部分重大决策会议记录未保存、结论不明确；有的会议记录不完整，不能准确体现发言者的意见；有的会议记录无参会者签名，准确合理地界定党政“一把手”各自的经济责任难度较大。三是某些重大经济决策结果难以界定。有些重大决策事项在其任期内难以体现出效益和效果，由于决策失误、管理不当而造成的重大经济损失难以在短时期内显现，同时造成的重大经济损失，在追究行政责任时目前也无明确金额标准界定。

（四）審计能力不足，审计质量提高深化难。地方党政领导同步审计具有政策性强、涉及领域广、周期长、风险大的特点，在审计对象、审计内容、审计证据、审计评价等方面的要求比一般行政事业单位的经济责任审计更高。这就要求审计人员不仅要有娴熟的业务技能，更要具有敏锐得洞察力和判断力，要具备较高的政治素质和政策水平、较强的业务能力和综合分析能力。但目前很多审计人员的综合素质能力还不能满足党政领导干部同步审计发展要求：一是部分审计人员的知识结构单一，缺乏宏观经济管理的知识和经验，准确把握政策意图的能力不强。二是由于审计人员长期受财政财务收支真实性、合法性传统审计观念的束缚，评价政府工作绩效的意识不强，审计视野狭窄，以宏观的角度，采用政治的、经济的、社会学的观点和方法来衡量、分析地方党委和政府各项决策和经济活动的综合能力欠缺。三是各级审计机关存在经济责任审计工作任务重，责任大，人员少，知识结构单一，审计手段有限等问题。（作者单位：滨州市审计局）