论政策性金融的本质特征——公共性

白钦先 张 坤

2014年恰逢中国政策性金融运行20周年。回顾过去的20年,理论界与实务部门为政策性金融在中国的健康发展做出了许多有益的探索,但同时也暴露出了许多问题,而这些问题归根结底是对政策性金融本质认识的模糊以及决策理性的严重不足。这就亟需现有理论进一步突破、升华,以强化对政策性金融本质属性的认识,明确提出政策性金融的公共性不仅是已有政策性金融理论的完善与提升,更是对政策性金融本质的进一步明晰与深化。

一、政策性金融公共性提出的始末

“政策性金融”这一概念的提出最早始于笔者1989年所著《比较银行学》这一专著中,第一次明确提出中国政策性金融业务与商业性金融业务分离、分立的主张,且将其提升到国家战略选择的高度——由此,开辟出我国现代金融学学科研究的一个全新领域,也拉开了此后20余年理论界、实务界对其不断争论、不断探索的序幕。在过去的这20余年中,我本人及我所带领的学术团队作为政策性金融理论的提出者与倡导者始终关心、关注政策性金融理论前沿与实务发展,对政策性金融的认识也经历了由浅入深、由表及里、不断修正、不断创新的漫长曲折历程。这期间既受到中国改革开放整体深入程度、现实环境与政策的需要与承受度的制约,也受制于决策当局和理论工作的认识、认知能力与水平的影响。本文以对政策性金融本质特性的认知水平为标准,对20余年的研究历程大致划分为以下三个阶段:

第一阶段为20世纪90年代初至世纪末,对政策性金融本质特征的概况为政策性、融资性、有偿性、优惠性或贷款可得性。这一阶段认知水平的集大成者体现在1999年由笔者主撰的《中华金融辞库——政策性金融分卷》中,将政策性金融定义为:“它是同商业性金融彼此对称、平行、并列的两大金融族类之一,是在一国政府支持或鼓励下,以国家信用为基础,不以利润最大化为其经营目标,运用种种特殊融资手段,严格按照国家法规限定的业务范围、经营对象,以优惠性利率或条件直接或间接为贯彻、执行、配合政府的特定经济政策、产业政策和社会发展政策乃至外交政策而进行的特殊性资金融通行为或活动的总称。”[1]通过对定义的理解、分析、抽象,将政策性金融的本质特征概况为政策性、融资性、有偿性、优惠性或贷款可得性。

第二阶段为进入21世纪后,大致在2000年至2010年这10年间,对政策性金融公共性问题予以初探。早在2000年笔者与郭纲发表的《关于我国政策性金融理论与实践的再探索》一文就提出政策性金融机制是提供准金融公共产品的唯一途径；2004年与王伟在《政策性金融可持续发展必须实现的“六大协调均衡”》一文中,在对金融产品进行一般分类的基础上,分析了私人金融产品与公共金融产品的不同提供主体问题,指出政策性金融机构是提供公共金融产品的主体；2010年与王伟发表的《科学认识政策性金融制度》一文进一步从制度层面明确了政策性金融作为一种制度设计满足了公共金融产品生产的需要,提出政策性金融的公共利益原则。这一阶段对政策性金融的认识虽然涉及了公共性这一议题,但认知水平是初浅的,集中表现在对公共性问题研究的非直接性与非系统性:虽然在《关于我国政策性金融理论与实践的再探索》《政策性金融可持续发展必须实现的“六大协调均衡”》《科学认识政策性金融制度》这三篇文章中出现了对政策性金融公共性相关问题的描述,但这三篇文章并非就“公共性”这一问题本身展开研究,而是在谈到相关问题时作为理论上的延续或外推得到的推论——这是非直接性；其次,每篇文章中关于政策性金融公共性的描述分别是从机制、主体、原则这三个不同的侧面切入,而且也仅仅就每篇文章中涉及的某个侧面予以简要评述,对于它们之间的联系并没有展开进一步深入的研究,特别是对于在这个阶段已经在政策性金融相关文献中大量使用的国家信用性、金融性、特定选择性等基本特征间的关系尚没有深入研究,没有从更为一般的视角、更加抽象的层次将这些特点统一起来——这是非系统性。因此,明确提出公共性是政策性金融的本质特征,正是对上述问题的正面回应,也是对政策性金融基础理论的创新。

第三阶段为2010年至2015年,在这一阶段对于政策性金融的基本特征有了全新的概括,即公共性、金融性、国家信用性与特定选择性,其中公共性是政策性金融的最本质特征。之所以能够在最近这几年对政策性金融本质特征有全新认识,一方面得益于此前大量研究成果的积累,特别是最近一两年来直面政策性金融公共性这一议题背景下产生的新研究成果(《中国政策性金融廿年纪之十辨文》《政策性金融公共性与财政公共性的比较研究》等)为提出政策性金融本质特性的全新概括奠定了坚实的理论铺垫,使全新概括的提出变得顺理成章,或者说是量变后的质变；另一方面,也更为重要的是,2014年是中国政策性金融运行20周年的特殊历史时刻,回顾过去20年来政策性金融的成败、波动、反复、异化、回归,以及理论界、实务界出现的“过时论”、“否定论”、“合并论”、“终结论”、“开发论”和种种乱象背后不同利益集团的博弈,笔者认为这一切众说纷纭、诸多分歧归根结底在于决策当局、实务界对政策性金融本质特征认知的严重不足,作为理论工作者在某种程度上也负有一定责任。因此,强化对政策性金融本质的认识就显得迫在眉睫、势在必行。在这一背景下,也就有了本文从更为理性、更为抽象的层面上对政策性金融本质特性的重新审视与研究。

二、政策性金融公共性的含义

（一）政策性金融公共性的思想基础

通过金融(货币)手段实现公共性目的并非凭空想象,而恰恰是有着悠久的历史渊源；而且这一渊源来自于中国而非西方国家。我们所熟知的唐代大诗人白居易不仅在文学史上彪炳史册,而且在我国经济思想史上也占有一席之地,他曾说“谷帛者,生于农也,器用者,化于工也；财物者,通于商也；钱刀者,操于君也。君操其一,以节其三,三者和钧,非钱不可也。”[2]这句话的意思就是君王要掌握“钱刀”,即货币来调节管理谷帛、器用、财物等实物生产以实现协调经济、管理国家的目标。虽然在封建时代还并没有“公共性”这一概念,但君王管理国家、调节经济在实质上与公共性的内涵具有一定意义上的一致性,或者说在封建社会下的“公共性”集中体现在君王对国家的管理方面。白居易的这一思想是古代中国人利用货币手段实现公共性目的的典型案例。除此之外,在更早的商周时期我国就出现“泉府”,据《周礼·地官·泉府》记载: “泉府掌以市之征布,敛市之不售,货之滞于民用者。”意思是说“泉府掌管税收,收购市面上滞销农产品以待将来需要时出售,管理借贷和收取利息。”所谓“泉”通“钱”,泉府是我国最早的财税部门及国家金融机构雏形,特别是在当时以农业、手工业为主的生产力条件下,泉府也成为最早农业政策性金融的雏形。类似的例子可以说不胜枚举,它们充分体现出中国古人的经济智慧,时至今日仍具有借鉴意义。

而相比之下在西方,类似思想则出现得较晚。这也许是因为奉行自由主义的古典经济理论长期占据西方经济学主流地位造成的,造就了西方国家政府在经济生活中发挥的作用十分有限,大多时候只是充当“看门人”的角色,这一情况一直持续到上世纪二三十年代。随着大危机背景下凯恩斯主义的兴起,西方人才逐步意识到政府在经济生活中是可以发挥重要作用的:通过货币、金融手段对经济进行调节、干预可以起到意想不到的效果；而在众多金融调控经济方式中建立一种有别于一般商业金融机构的特殊金融机构即政策性金融机构来实现特定政策目标的方式也逐步为西方各国所采纳、实践,特别是二战后日本通过设立各类金融公库及政策性银行极大地促进了产业发展、区域开发、民生保障及经济增长,成为日本迅速崛起的一个重要因素,这也有力地证明了政策性金融这一制度的有效性。

通过上述论证可以看出通过金融(货币)手段实现国家、政府的公共性目标并非空想,而是有着悠久的思想积淀并通过实践检验的。

（二）公共性是政策性金融的本质特征

进入新的历史阶段,在公共性视角下从更为理性、抽象的层面可将政策性金融的特征概括为公共性、金融性、国家信用性及特定选择性,其中公共性是政策性金融的最本质特征。

对于公共性的定义可援引德国哲学家康德在其所著《永久和平论》(1795)中对公共性的界定。首先,公共性的准则或目标的实现必须以不影响其他人权利的实现为前提,否则就与它的准则或公共性不相容,就是错误的,这是其否定形式,就是通常讲的非排他性；其次,所有要求公共性的准则如果在它们想要实现的目的上不想失败,它就必须与权力与政治结合起来,这便是肯定形式。[3]用今天人们易于理解的语言形式可以表述为,公共性准则或目标的实现,必须以与国家权力和政治的结合为前提,否则便必然失败或不能成功,这便是它的充分且必要条件。[4]政策性金融的公共性作为公共性的特殊范畴必然与公共性一般在内在逻辑上保持一致,二者是形而上和形而下的关系。首先,政策性金融是一种非排他性制度安排,它同以排他性产权界定为基础的商品交换经济相区别,这一点在下文中政策性金融运作机制的公共性部分详细论述；其次,政策性金融在实践过程中由国家或政府主导,代表国家意志、享有国家信用、实现国家目标也是各国政策性金融实践的基本方式,这一特点在过去的政策性金融理论中归纳为“政策性”,这在很大程度上也决定了“政策性金融”这一名词的由来；而在当前新的历史阶段,“政策性”进一步成为政策性金融本质属性全新概况——公共性的子属性,这充分体现了政策性金融理论不断向前发展、不断完善自身内涵的历史轨迹。

金融性是政策性金融的天然基础与前提,是区别一般金融问题与非金融问题的基本假设。“公共性”是一个范畴极广的概念,在某种意义上说任何国家行为都具有公共性,只是程度不同、形式各异罢了；将讨论的问题局限在以金融的手段来实现国家公共性是本文也是政策性金融要解决的问题,而非所有的、一般的公共性问题。值得一提的是在经济学领域对公共性问题的研究始于财政公共性研究,政策性金融公共性研究是在比较、借鉴的基础之上发展而来,因此明确提出金融性这一特点也是为了强调政策性金融公共性与财政公共性的差异,二者在资金的偿还性、期限性、周转性及增值性方面有较大区别,不可一概而论。

国家信用性是指政策性金融依法享有由国家授予的最高信用等级——国家主权信用的特征。国家信用性是由公共性的正定理——与国家权力紧密联系派生出的特征,是政策性金融同非政策性金融(商业性金融、合作性金融)相比对而言所具有的特征。政策性金融享有国家信用不仅是其有效实现最高宗旨——金融资源社会配置合理性的根本保证,也是国家意志、意愿及其基本定性、定位的充分体现:政策性金融公共性职能是以促进社会金融资源合理化配置为主,属于宏观层面的国家职能,其行为在某种意义上代表了国家意图,因而其享有国家信用并非师出无名,而恰恰是理所应当；进一步说由于政策性金融在执行公共性职能过程中是以金融资源配置合理性为第一要义,就会在一定程度上削弱自身盈利性,倘若没有国家作为后盾,政策性金融是难以持续发展的,最终的结果不是倒闭就一定是商业化转型,因而以国家信用为保障也是必然的。

特定选择性应理解为政策性金融所提供的服务及服务的对象、项目等应具有某种限定性要求,是特定的而非任意的。在《各国政策性金融机构比较》一书的序言中笔者将这种特定选择性解读为“强位弱势群体论”:所谓“强位”是指这些领域或群体在各国或各地区经济与社会发展中具有特殊战略的重要地位与影响……所谓“弱势”是指它们在国民经济整体、市场竞争力、技术装备、生产规模、劳动生产率等方面总体水平偏低,总体处于弱势,始终是一个特别弱势的群体,亟待政府特别的关爱、支持与扶助。[5]政策性金融的特定选择性既是其本质特征公共性的限定,也是公共性实现的重要手段。这种限定基于其最高宗旨职能的公共性,进而决定了在运作机制上的非排他性及非利益诱导性(或称之为非商业性——不以追求利润最大化为最高宗旨)。然而需要特别指出的是非利益诱导原则并不意味着政策性金融一定不盈利、一定会亏损,倘若政策性金融机构总是入不敷出、连年亏损,其又如何实现可持续发展呢?事实上,从国际实践来看,美国有的政策性金融机构由于运营良好还自动退还了原国拨资本。因此,政策性金融机构不是一般意义上的扶贫助困机构,而是要依法“有所为、有所不为”,特别在当前的现实环境下更要强调其不与商业性金融相竞争,而是要会同商业性金融、合作性金融形成“三维一体”的金融架构[6],从国家金融战略与政策顶层设计的高度审视这一问题。

通过上述论证可以看出,政策性金融的四大基本特征并非彼此孤立,对它们应做统一的理解,即四者是相互联系、相辅相成、不可分离的,当然也是有主有从而非简单平行并列的:金融性是相对于非金融问题而言的,它是讨论政策性金融问题的天然基础与前提；公共性是四大特征中的最本质特征,由公共性可推出国家信用性及特定选择性；由特定选择性进一步决定了其运作机制具有非排他性、非商业性、政策性等子特征；而金融性、国家信用性、特定选择性、非排他性、非商业性、政策性等一系列子特征又反过来对公共性进行限定,使政策性金融公共性在具有公共性一般属性的基础上又有了一定的特殊性。

（三）政策性金融公共性的内涵

公共性是政策性金融的本质特性,它本身具有深刻、丰富的内涵,本文试从其目标的公共性、活动领域的公共性及运作机制的公共性三个角度对公共性的内涵进行简要剖析。

1.政策性金融目标的公共性。政策性金融之所以能够产生、存续并且与商业性金融相区别的根本原因在于这二者的最终目标不同:政策性金融以金融资源配置的社会合理性为最终目标,通过保障“强位弱势群体”的金融发展权和金融平等权彰显公共性特点；而商业性金融则以追求自身利润最大化为最终目标,通过市场行为实现金融资源配置的有效性。

在理性经济人假设条件下,商业性金融可以在追求个体利润最大化的过程中通过价格机制实现金融资源配置的有效性,即帕累托最优,这是自由市场经济思想理所必然的推论,也是市场经济理论反复证明的结论；从实践来看,我国改革开放这30余年优先培育、发展了一批大大小小的商业银行,特别是在转轨阶段初期,大的国有商业银行更是为经济成功转型发挥了决定性作用,也承担了一定的政策性功能；进入本世纪后,随着市场经济制度的不断完善,国有银行的股份制改革和股份制商业银行涌现,商业性金融发挥的作用可以说是越来越大,渗透到社会生产的各个角落,通过“市场”这只无形的手将金融资源不断地配置到生产率更高、回报率更高的领域,进而实现金融资源配置的有效性。然而,资源配置的有效性与社会合理性并不是等价的,商业性金融“趋利避害”的特点使其在经营目标上并不把资源配置的社会合理性、公平性纳入考虑范围,至少不是放在第一位考虑的,这就导致了商业银行变成“抽水机”,不断地将金融资源由低收益率行业向高收益率行业单向转移,由不发达地区向发达地区单向转移,由农村向城市单方向转移,由弱势群体向强势群体单方向转移,从而有悖于金融的普惠性特点,更与社会主义的根本原则——共同富裕相违背。政策性金融目标的公共性正是出于反商业金融目标“唯利是图”的特点,消除“抽水机效应”(20世纪英国议会威尔逊委员会经过广泛调查曾经通过了一个称之为“麦克米伦报告”的文献,首次提出“抽水机效应”问题),以金融资源配置的社会合理性为第一目标,保障低收益行业、不发达地区、农村、农民等弱势群体的金融发展权,这不仅有利于实现金融资源配置的社会合理,更是金融、经济、社会协调可持续发展的重要保障,因而是具有长远战略意义的。

政策性金融目标的公共性事实上还决定了政策性金融机构定性与定位的问题,而这一点在实务中长久以来被人们所忽视。由于政策性金融机构是政府出资设立并贯彻执行国家经济政策、产业政策与社会政策,因此其性质属于政府机构或特殊公共性法人机构,不是国家权力机关,不是政府行政机关,也不是事业单位,更不是一般公司制企业或商业性金融机构,因此,其建立、经营、监督也应有别于一般的商业性金融。从国外实践经验来看,政策性金融成立时普遍有最高立法当局的法律授权与约束保护,在人事任免方面由国家元首或政府首脑负责,对其监督不同于对一般商业性金融的监管,而是在“一行一法”原则基础上采取国家审计机制,在税收方面也有相应的减税、免税优惠政策等等。相比之下我国政策性金融机构定性定位的模糊也就造成了法律、人事、监督、税收等多方面的乱象。

2.政策性金融活动领域的公共性。政策性金融目标的公共性决定了政策性金融的活动应集中于特定的范围,即是具有选择性的。从理论上讲,其活动范围应是商业性金融活动的“盲点”。首先,经济生活中风险高、收益低、商业金融不愿涉足的领域,例如,农业由于生产受到季节性因素影响较大、产品销售过程中市场的需求波动也较大,农业贷款较一般工商业贷款风险更大,而且农产品多为附加值较低的初级产品,无形中也压低了农业贷款的利率水平,对于“趋利避害”的商业性金融机构而言往往是不愿涉入的。其次,商业性金融涉入能力有限的领域,如河运、水利、公路、铁路等大规模基础设施建设,动则需要上百亿、上千亿,为期长达十几年、几十年的贷款资金,对于商业银行,特别是以工商企业短期营运资金贷款为主的西方国家商业银行,长期的、大规模的贷款与其经营特点不相符,一旦过多涉入基建项目会不可避免地降低资金流转速度,致使营运能力下降,因此在这些领域商业性金融的能力是有限的。当然,银团贷款的出现一定程度上缓解了这方面的因素,但从本质上来说银团贷款仍是商业性贷款,其本身无法克服商业性金融固有的缺陷,只能说是在一定意义上的缓解或改进。最后,还有一些特定的领域是商业性金融不可涉入的,例如与国家安全紧密相关的军事项目,商业金融机构一旦涉入可能导致重要机密的泄露。在美国,洛克希德·马丁公司是第一大国防承包商,它最主要的客户是美国国防部、美国宇航局及美国政府,每年有逾70%的订单来自上述三家,而且更重要的是,在上世纪70年代初,在其经营困难、面临破产的时候为其提供贷款的不是商业金融机构,而是政府贷款。从以上三个方面可以看出,商业性金融服务领域是有“盲点”的,政策性金融活动的领域应该优先定位于以上这些领域,将商业性金融不愿干、没能力干、不能干的领域统统纳入服务范围。

此外,就各国政策性金融实践结果来看,不同国家政策性金融服务的领域也不尽相同,并随着时间的推移不断变化、调整,这是因为政策性金融的实践还取决于各国政治、经济、文化、社会等多方面的因素,对于这一问题下文再继续深入讨论。

3.政策性金融运作机制的公共性。运作机制的公共性是政策性金融机构实现其目标公共性所采取的必然选择,也是政策性金融与商业性金融差异的直接体现,这主要表现在两个方面:政策性金融的运作机制是一种非排他性制度安排；政策性金融的运作与国家强权紧密结合。

首先,政策性金融的运作机制是一种非排他性制度安排。所谓“排他”与“非排他”是一组基于产权范畴的概念,是制度概念,“排他性实质上是产权主体的对外排斥性或对特定权利的垄断性。”[7]新制度经济学家科斯认为,市场的真谛不是价格,而是产权；只要有了产权,人们自然会“议出”合理的价格来；进一步地,当交易成本为零时达成的均衡就是帕累托最优。相反,取消排他性产权,即实施非排他性产权,就意味着取消市场机制。[8]可见,排他性制度安排与市场机制是从不同角度对同一事物的描述,本质上二者具有对等意义。

对于商业性金融而言,我们常常用市场机制这个视角来解读它,如果我们用产权视角来研究它,我们会发现商业性金融也是一种排他性产权制度安排:(1)借贷行为转让的是货币资金的使用权而非所有权。(2)借贷行为之所以能够顺利发生,前提一定是贷款人对出借资金具有明晰的产权并能够按自己的意图支配该笔资金。(3)借款人在借贷存续期能够垄断对该笔资金的使用权,对资金使用带来的效用能够独享；否则,如果资金的使用过程不具有排他性或资金的使用过程伴随着很大的正外部性,借贷主体之外的其他社会主体能够通过“搭便车”获得好处,这就必然导致借款人不愿意支付预定的利息或要求“搭便车”主体承担一定的对价。综上,排他性制度安排是商业性金融顺利运行的必要条件。

对于政策性金融而言,由于它是一种弥补商业性金融功能缺失的机制,因此,其对金融资源的配置方式必然不可能选择和商业性金融相同的方式,故排他性机制之于政策性金融是无效的；这样,非排他性机制就成为政策性金融必然的选择。从实践来看,政策性金融对金融资源的配置也确实如此:(1)政策性金融是国家从宏观层面对特定行业、人群、地区予以扶持的机制,服务对象界定的单位是群体,只要是符合扶持的标准就可以享受优惠利率,这就意味着每笔贷款的边际成本是固定的而边际收益是不同的,这与商业银行通过对每笔贷款逐一定价进而保证每笔贷款的边际成本与边际收益相等的机制是完全不同的,所以说政策性金融本质上并非纯粹的市场机制,当然,这并不意味着其是反市场机制的,确切地说应是弥补市场盲目的选择机制,是逆市场不选择或自觉滞后选择而选择的机制,这是由它本质的公共性所决定的。(2)由于政策性金融扶植的项目大多具有较强的正外部性,这种外部性的存在往往使全体社会成员普遍受益,这意味着对这种收益权进行排他性界定是没有必要的,例如公路的修建使我们每个人在出行时都获得便捷,但没有必要非得界定清楚哪一段是我出钱修的,哪一段又是你出钱修的；反而强制的排他性安排会增加社会管理成本并造成整体福利水平的流失。(3)在非排他性制度安排下,利率不再成为引导金融资源配置的唯一的乃至于最重要的信号,而是成为国家对特定群体扶植力度的体现；并且利率的变化不再由经济内生地决定,不再是资金供给变量和需求变量的函数,而是作为政策性因素外生地决定。由此可见,政策性金融是一种非排他性制度安排,与商业性金融的排他性制度安排相对应。

在谈到运作机制时还要特别纠正一个被理论界、实务界广泛误解的观点:“政策性金融市场化运作等同于政策性金融转型成为商业性金融。”所谓的政策性金融市场化运作只是政策性金融微观经营、营运、操作、管理的基本准则和要求,市场化运作原则必须依赖于、服从于国家法律、法规对政策性金融自身的基本性质、宗旨、职能定位与定性。[9]市场化运作只是手段,而绝非目的；完全的市场化就必然意味着政策性金融对公共性的背离。

其次,政策性金融的运作与国家强权紧密结合。这一点在前文对政策性金融本质特性的概括中有所涉及,特别是其国家信用性是典型表现。但为什么政策性金融的运作必须同国家强权紧密结合、为什么失去国家强权的保障就会意味着政策性金融的失败?下文着重回答这个问题。

由政策性金融目的的公共性可以看出它的产生是国家对经济、金融运行予以干预的重要手段,因此它必然脱胎于国家属性,并服务于国家属性的顺利实现。关于国家是什么,它有什么样的天然属性,不同的学者持不同意见。目前比较具有代表性的国家观有两种:一种是社会契约论的国家观,认为国家是全体公民的一个自愿性契约,是个人为获得国家保护而自愿让渡权力的产物；国家存在的主要目的是社会管理,即界定产权、维护正义,克服国家内部公民与公民之间合作所遇到的搭便车问题。另一种国家观是马克思主义国家观,认为国家是一个阶级统治其他阶级的工具,国家存在的目的是实现政治管理和社会管理的双重职能。其中,强制性的政治统治是国家实现社会管理的重要保障,高效的社会管理又是政治管理的基础。[10]通过对上述两种国家观的比较我们可以发现,二者的根本性差异在于国家内部是否存在具有优势的群体或阶层在社会管理过程中发挥主导作用,而不在于国家是否具有公共性。两者对于国家与公共性之间的本质联系都予以认同,即国家通过社会管理彰显其公共性特点。不同的是两者在实现方式上截然不同:前者认为国家具有超阶级性,公共性是其唯一属性；而后者则认为国家是阶级社会的产物,是特权阶级凭借其政治强权实现阶级统治的强制性机构,国家公共性的实现依赖于特权阶级的主动性,公共性则是连接社会管理与政治管理的纽带。从现实情况来看,国家的性质更多的是对上述两种性质的综合:在一些社会管理中国家的契约性表现得比较明显,如立法、国防、社保、教育等；但在更多的社会管理过程中国家的阶级性表现得更为明显,如执法、治安、对土地及不可再生资源的垄断及财富的二次分配等等。就总的人类发展趋势来看,国家性质的转变是由阶级性不断向契约性转化的过程,这也代表了人类文明不断向前迈进的过程。但就目前阶段来看,国家的阶级性特征还是占主导地位的,即使是在历来以民主、平等标榜自己的西方国家其阶级性特征也是非常明显的,频频爆发工人的罢工、游行就是最好的印证。阶级性的存在意味着国家公共性的实现要以强制性的权力为保障,因此,政策性金融作为国家对经济、金融的重要干预手段其自身的属性必然脱胎于国家的属性,而公共性作为国家社会管理与政治管理基本属性之一也必然是政策性金融的基本属性之一；进一步讲,政策性金融公共性的实现也只能依靠国家为主体,由国家的强制权力作为保障。这便是政策性金融与国家强权密切结合的根本原因。当然,国家干预应当是合理的、适度的,不应是任意的、为所欲为的,不得妨碍决策科学性与民主性原则的实现。

三、政策性金融公共性的具体内容及侧重点取决于其基本国情

上文政策性金融活动范围公共性的探讨中提到各国政策性金融活动范围不尽相同,这是因为政策性金融的具体内容必须以一国的基本国情为基础,而同一国家在不同时期、不同国家在同一时期的国情也是在不断变化的。因此,政策性金融公共性的具体内容及侧重点必须适应这种变化并不断做出调整,不能简单地下结论说:因为某国政策性金融没有某些具体内容或比其他国家多了某些具体内容,所以该国政策性金融不具有公共性——这是不科学的。那么政策性金融公共性的具体内容及侧重点受哪些因素的影响呢?在决定基本国情的众多因素中笔者选取了经济因素与政治因素这两个最为重要、也是最基本的方面进行简要论述。

（一）经济因素

影响政策性金融公共性具体内容及侧重点的经济因素包括:商品经济发展水平、商业性金融对公共领域的涉入能力以及政策性金融与财政的关系。

首先,商品经济或现代市场经济越发达,社会对政策性金融的需求越大。商品经济的发展必然伴随着分工的细化和生产的集中,以往人们分散而居、独立生产的生活方式逐步被城市化、工业化、集中化的生活方式所取代,与此相适宜的生产生活条件越来越具有共同消费的特点。此外,随着商品经济的发展,人们的真实收入和可支配收入逐步提升,客观上也加大了对公共性生产、消费的需求。从各类政策性金融机构的出现顺序来看也印证了上述论断:最早出现的政策性金融机构应当是与农业生产紧密相关的农业政策性金融机构,这类政策性金融机构也是目前世界各国普遍都有的。随着经济的发展有了更广泛的商品交换、进出口贸易活动,进而也就出现了进出口信贷及担保、海上运输保险类政策性金融机构。到后来随着劳动力等生产要素的流动又出现了住房、社会保障类政策性金融机构等等。因此,商品经济发展水平是决定政策性金融公共性内容的基本面。

其次,商业性金融对公共领域的涉入能力也会影响政策性金融公共性的具体内容。科斯认为,在排他性制度安排下市场也有可能提供公共物品或准公共物品,其逻辑是通过扩大厂商的经营范围使其在获得规模经济的同时用节约出的成本提供公共品。举个例子来说,倘若国家希望扶植汽车制造业的发展,可以允许汽车制造商成立自己的财务公司并为消费者提供汽车消费贷款,一来消费者获得了更低的贷款利率,二来汽车制造商因提供贷款服务而间接地促进销量的增加。汽车制造商虽然提供了低息贷款,但这并不意味着亏损,由此带来销量增加获得的好处会远远大于利息成本。在一定意义上说这就是国家通过市场行为实现某种政策性目标的方式。此外,近些年来在公共项目建设中大量采取的BOT模式也吸引了大量民间资本的进入,通过政府特许经营权的授予使民营资本进入以前无法涉入的自然垄断行业、公共领域,这一定程度上缓解了公共资金的压力,使政策性金融的资金投向可以更加集中于特定领域,这也必然引起政策性金融公共性具体内容的调整。

最后,是政策性金融和财政的关系。财政是国家干预经济运行最直接、最重要的方式,它通过提供公共产品、满足公共需求而具有公共性,并且也相应地有一套司法程序保障其顺利实施。从本质上讲,政策性金融的公共性与财政的公共性具有内在的一致,即二者的公共性都是源于国家的公共性,并且在实施过程中与国家权力紧密结合而具有一定的强制力。[11]但这二者显然不是等价的,政策性金融具有有偿性、期限性、周转性以及增值性等特征,这些都是财政所不具有的特点,因此,二者在公共性的具体内容划分上应各有侧重。从实践来看,政策性金融更侧重民生领域、贸易领域、医疗、教育、社会保障领域、助贫扶贫等领域,而财政则要广泛得多,不仅涵盖了大部分政策性金融的领域,而且在基础设施建设、国防军工等方面表现得更为突出,所以说从社会公共性建设这一视角来看,政策性金融公共性的具体内容应着力于弥补、提升、优化财政公共性建设。

（二）政治因素

影响政策性金融公共性具体内容及侧重点的政治因素包括:利益群体的博弈以及法律对政策性金融活动的约束力。

可以说任何政策从制度设计到落地实施都无可避免地受到不同利益集团的影响,一个运行良好的制度安排也一定是各方妥协的结果。政策性金融作为一种国家层面的顶层设计,大到相关机构的设立、立法的保障、业务范围的设定,小到每种业务执行流程、确定的利率水平、账务的处理方法等,都无一例外地会受到不同利益集团的影响。对于现实生活中不同利益集团是如何博弈的,我们很难直接观察到,但是通过业界所表现出的一些“陋规”可管中窥豹,所谓“陋规”即不合道理但已默认存在的事实。例如,我国农业银行在股份制改革后理应转型为商业银行,剥离原有的政策性业务,但在实践过程中一些能够得到财政补贴、税收优惠的业务却并没有完全剥离。再如国开行的商业化转型表面上看是因为政策性金融立法的长期滞后,而背后谁又能完全否定没有相关利益集团的博弈呢?其实,这些现象不单在中国存在,国外也不例外,关键是如何降低过度博弈造成的负面影响。从国外的实践来看,通过权力结构制约、提升经济开放程度和政治包容能够在一定意义上缓解上述问题,从而使政策性金融的公共性表现得更为充分。

四、政策性金融公共性与政策性金融实践

回顾我国政策性金融这20余年的发展历程,在肯定其对社会主义现代化建设发挥了积极作用的同时也暴露出了很多问题,特别是政策性金融机构商业化倾向日趋明显,具体表现为“保本微利”的政策性业务相对减少而追求利润的商业性业务增加,特别是近几年,某些政策性金融机构盈利性指标突飞猛进,在某些领域与商业性金融形成竞争态势,这与其特定选择性、非排他性及非利益诱导原则明显冲突,人们不禁要发问,政策性金融的本质是否已经改变?是否还具有公共性特点?

政策性金融的实践过程是政策性金融职能实现的过程,而政策性金融的职能是其本质属性的外在表现,因此,政策性金融实践过程的质量直接影响其本质的实现程度。但其反命题,即政策性金融的属性自动或必然决定政策性金融实践,却是不完全成立的。之所以该反命题是伪命题,关键在于政策性金融实践的名义主体与执行主体是有差异的。如前文所述,政策性金融公共性源于国家的公共性,因而国家是政策性金融的名义实践主体并决定政策性金融的属性。但在现实生活中,国家本身并没有固定、显性的存在形式,而需要特定的执行主体(政府机构、政策性金融机构、政策性金融机构的从业人员等)具体操作政策性金融的实践。执行主体作为政策性金融制度的代理,通过调整、规范其自身行为适应既定的政策性金融制度,实现国家职能,体现公共性的存在。但与此同时,个人和机构不仅被动地执行既定的政策,而且还会对制度制定具有一定的主观能动作用。由于个人和机构认识的客观局限性或出于特殊目的的考虑,制度的设定难免会与客观要求出现一定的偏差,而这种偏差一旦体现在具体的实务操作过程中就表现为政策性金融执行主体对政策性金融制度及其本质属性的偏离。此外,除了上述因素对政策性金融实践的影响,对某些具体因素的折中或让步也是实践工作中难以避免的情况。这种理论与实践的偏差是任何国家政策制定、实施过程中都难以回避的问题,而非我国政策性金融实践面对的特殊性问题。

因此,理论上看似完美的东西在实践中未必全然有效；一些实践中暴露的缺陷也未必是理论本身的问题。所以说政策性金融的实践与政策性金融的属性是不同层次上的概念,不能因为政策性金融实践出现了问题就对国家及政策性金融所具有的固有属性持完全否定的态度。

但是,国家毕竟是政策性金融的名义实践主体,对政策性金融实践过程中出现的与公共性相违背的事实仍具有不可推卸的责任,这就要求国家利用其特有的强制性权力采取必要的措施尽可能地减少种种因素造成的政策偏离,除了上文提到的法律措施,还可以在财经纪律、财政监督、社会监督等方面加大改革力度。当然,实现制度完善、监督有效等都需要一定的时间,需要各项配套措施的整体落实,绝非一朝一夕的工夫。因此,不论是理论工作者还是实务工作者,都应自觉地本着实事求是的态度,在借鉴西方政策性金融实践过程中多结合我国的实际国情,少一些空想,多一些实际,让我国政策性金融在历经20年风雨后能借着改革的东风迎来又一春。