我国国债规模的分析与建议

张文博 |文

笔者认为应减少国债发行规模，将国债控制在一个适度的范围内，优化国债结构，妥善解决好地方债务问题，化解债务风险，实现与经济转型相适应的可持续债务模式。

我国国债规模的现状及评价分析

2000～2011年，我国国债总量增长到15397.91亿元，除2007年发行大规模特别国债15502.28亿元使得当年国债发行总额达到23483.28亿元之外，我国国债发行总量基本呈现出逐年递增的趋势，12年间国债年均增长率达到23.3%。2009年和2010年由于应对国际金融危机，采取积极财政政策，国债发行规模大幅度增长。截至2012年年底，我国国债余额已经达到了77565.70亿元。

在国际上，评价一个国家国债规模是否适度有一系列惯用的评价指标，较为常用的是欧盟《马斯特里赫特条约》规定的国债负担率、国债依存度、国债负担率等。此外，《条约》还指出了这些指标的警戒线，具体警戒线指标有国债负担率不超过60%，国债偿债率不超过10%，国债依存度不超过20%等。结合这一评价体系和我国实际情况，我国国债情况为：

国债负担率较低。国债负担率是指一定时期内国债余额占国内生产总值的比率，即整个国民经济和生产水平对国家债务的承受能力。从我国1990～2011年的公债负担率可以看出，虽然呈现出逐年上升的趋势，但国债负担率并不高，22年间的公债平均负担率为12.3%，远低于国际警戒线60%的水平。这是由于西方发达国家财政收入占GDP比重较高，达到40%左右，而我国仅为20%左右。这个意义上说，警戒线和国际平均水平并不太适合我国国情。

国债依存度严重超标。国债依存度是指当年国债发行额占当年中央财政支出或全部财政支出的比率，该比率是反映一个国家在一定时期内财政支出中有多少是依赖发行国债筹措资金的。由于我国不允许地方政府自行发债，讨论中央政府债务依存度才有意义。而我国国债的中央财政依存度较高，1994年以后一直保持在60%以上，1998年、2007年、2009年和2010年甚至超过了100%，远远高于20%的国际警戒线以及日美等发达国家10%～23%之间的平均水平。这是由于在计算公式中,“中央财政支出”这一指标仅包括政府预算支出,不包括游离于政府预算之外的政府收支，而且中央预算在整个政府预算中的比重偏低。由此导致中央财政支出被低估,使得中央财政债务依存度则被高估。但即便如此，我国国债依存度较高也是不争的事实，说明中央财政支出过度依赖国债收入，财税体制亟待改革。

国债偿债率不断提高。国债偿债率是指当年还本付息额占当年中央财政收入的比率，该比率衡量的是一国在一定时期内中央政府偿还债务的能力。1995年来偿债率超过了10%的国际警戒线，达到12.49%。随着我国财政收入的大幅提高，公债偿债率有所下降，但2008年仍为10.99%。而按可比数据查看西方发达国家，偿债率一般在7%～15%之间，与此相比我国偿债率并不高。但偿债率的不断提高表明我国国债余额连年增加，财政收入每年用来还本付息的压力很大，应当保持警惕。

居民应债能力的考察。居民应债能力可用当年国债发行额与当年城乡居民储蓄存款余额之比来衡量。我国居民应债率从1990年的2.77%上升到2011年的4.67%，虽然只是小幅增长，但是在22年间波动较大，从1990～2000年呈现出上升的趋势。而2001～2011年则呈现出下降趋势。但从总体来看，我国居民应债率增长比较平缓，这一比率基本保持在5%～7%左右，较低的居民应债率表明我国居民具有较强的应债能力，我们认为这与我国居民的高储蓄率、金融投资产品缺乏有关。

我国国债之外的隐性债务——地方债

从前文讨论的指标来看，我国国债规模似乎存在一些问题，但并不严重。而这一结论是我们仅讨论显形的国家债务而得出的，并没有包括非常庞大的地方政府隐性债务。金融危机爆发后，为刺激经济增长，中国政府实行了四万亿元的经济刺激计划，各地开始大规模的基础设施建设，但资金方面除中央政府承担的11800亿元外，其他资金来源主要是地方政府承担。财政压力较大的地方政府为了规避预算法中地方政府不允许自行发债的规定，几乎都在通过建立城市资产管理公司等融资平台形式来借债，满足地方基础设施建设的需要，而中央政府对此也是默许认可。根据社科院发布的《中国国家资产负债表2013》报告显示，截至2012年末，将中央政府债务和地方政府债务加总，得到2012年末政府债务总额27.7万亿元，占GDP的比重为53%。其中，地方政府债务19.94万亿。因此，如果考虑包括地方债务的实际债务规模，前文讨论的国债负担率等指标将会显著提高。不仅仅如此，由于近年来经济下滑、财政收入减少、房地产调控、土地财政不可持续等原因，造成地方债务还本付息压力巨大，再加上政府投资多为投资周期长的基础设施项目，融资平台的不规范等，使得地方融资平台债务高企、现金流紧张，带来潜在的债务风险及危机。

对我国国债规模进一步探讨及建议

由于近年来我国经济处于转型时期，经济结构和发展方式的调整使得我国出现财政收入增速下滑的情况，而政府支出依旧增加，财政收支面临较大压力。正如前文所述，考虑到地方债务因素，我国总体债务水平较高，面临一定的债务风险及危机，如果依旧大规模发行国债，还本付息的压力将会非常大，必将不得不以“新债换旧债”，陷入一个债务额不断积累的恶性循环。虽然我国与欧洲各国情况不同，但欧洲主权债务危机的教训也足够给我们以警示。因此，我们认为在目前经济转型的关键时期，应减少国债发行规模，将国债控制在一个适度的范围内，实现与经济转型相适应的可持续债务模式，并具体提出以下建议：

严控国债规模，防范财政风险，除特定原因外，不得大幅扩张国债的发行；加强国债管理，优化国债期限、品种结构，做到科学合理发债；尽快建立全口径的政府债务预警指标体系,防范债务风险。

妥善解决好地方债务问题，有效化解地方债务风险。规范融资平台，深化政企改革，明确政府与企业边界；改革现有官员评价考核体系，防止唯GDP是论带来的政府举债的进一步增加；加强融资平台监管体系，落实责任制；积极探索试点地方政府自行发债；落实债务责任主体，省级政府不再为下级政府债务兜底。

落实中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定，积极推行财税体制改革，建立健全财力与事权相匹配的财政体制，加快政府投融资体制改革；完善分税制，处理好中央政府和地方政府的关系。中