“郡国并行”背后：汉初的政治生态分析

张国刚

汉朝建国时期的制度设计中，有一项基本的政治安排——“郡国并行”，即封国与郡县并行，“一朝两制”：既有周朝的封建制，又有秦朝的郡县制。早年有七八个异姓王国，后来又有几个同姓王国。

这种政治生态在几十年后，汉景帝即位初年，引起一场大祸。以吴国与楚国为首的诸侯王发动叛乱，提出清君侧、诛晁错的口号。一时间气势汹汹。晁错是景帝为太子时的侍读老师、藩邸旧臣，力主削藩。吴楚七国之乱以诛灭晁错为借口，实质是指向朝廷。汉景帝竟然息事宁人，想通过杀晁错以满足叛军的要求。结果自是枉然，叛军直逼京师，史称“吴楚七国之乱”。汉初“郡国并行”的方针，受到了最大的挑战。

如何评价汉初“一朝两制”及其引发的动荡？为此，我们必须从汉初的政治生态谈起。

一、刘邦为何搞“一朝两制”

战国七雄并立，各国内部大多实行郡县与封邑并行的行政体制。即使在秦国，商鞅变法之后，也有封邑存在，比如商鞅的商於、魏冉的陶邑等。公元前221年，秦始皇兼并六国，采纳李斯的建议，海内皆郡县，废除了封邑制度。赵高诬告李斯的一个罪名就是，想获得分封。项羽称霸期间，完全恢复了分封制度，分封了十八个诸侯王，他自称西楚霸王，害死义帝之后，连一个名义的共主也没有了，天下又成了分裂局面（霸王毕竟不是天子）。

至少在刘邦任汉中王的封国内，依然是郡县制。楚汉之争之初，汉二年（前205）彭城大败之后，刘邦问张良，我可以把函谷关以东“等弃之（分封出去），谁可与共功者？”①张良推荐了英布、彭越、韩信。为了团结同盟者，刘邦承诺封为异姓王。

汉五年（前202）十月，汉王追击项羽到固陵（今河南太康南），约定韩信、彭越夹击之，韩、彭不至，汉军再次被楚军击破。刘邦迷惑地问张良，“诸侯不从（从即合纵，指不联合出兵），奈何？”张良就道出了实情：“楚兵且破，二人未有分地，其不至固宜。君王能与共天下，可立致也。”②刘邦于是重申承诺，最终韩信出马，指挥了著名的垓下之战，消灭了楚国。

可见，刘邦在打天下过程中，有两类帮手，一类是“职业经理人”，比如萧何、张良，此类人战后论功行赏，最高就是封侯拜相，出任各种职务；第二类是大小“股东”，分割汉王朝的“股权”，他们被分封为诸侯王。从形式来说，刘邦只是这些诸侯王推举的“董事长”：“（汉五年）正月③，更立齐王信为楚王，王淮北，都下邳；封魏相国建城侯彭越为梁王，王魏故地，都定陶。…… 诸侯王皆上疏请尊汉王为皇帝。二月甲午，（汉）王即皇帝位于汜水之阳。更王后曰皇后，王太子曰皇太子”。皇帝随即下诏：封吴芮为长沙王，无诸为闽越王。④

细读这一段文字，可知，名义上刘邦这个皇帝是大家推出来的。实际上，刘邦在打天下的过程中，就可以分封（包括许诺）王、任命相，如分封张耳为赵王，任命韩信为赵相。以汉王来分封赵王，任命梁相，多少有些僭越。韩信后来自任“假齐王”（代理齐王），也谋求刘邦的认可，尽管刘邦当时并不是皇帝。

然而，形式上由韩信带头推举刘邦为皇帝，这确实是中国历史上唯一的一次，前不见古人，后不见来者！①这种看似形式主义的东西，背后体现的是时人对于政治体制的认识和当时的政治生态。公认的道理是，一起打天下，就应该“分封”，由共同打天下的英雄瓜分利益是合法合情合理的。或者说，刘邦赢了天下，分封异姓王，这是必须的！

但是，刘邦打心眼里认同的是秦始皇的海内皆郡县，异姓王分封只是权宜之计。刘邦皇帝任内七年半，主要工作就是取缔异姓王，从楚王韩信开始，到梁王彭越、淮南王英布、燕王臧荼等，先后以各种理由消灭之。同时，刘邦又用同姓王取代之，结果就有了同姓王联合造反的“七国之乱”。

为什么要分封同姓王？是为了屏藩中央。刘邦的兄弟并不多，能力也不强。八个儿子中，除了结婚前的外室子刘肥、与吕后生的嫡子刘盈（继位为帝）外，与其他妃嫔生的儿子，当时年纪都比较小。刘邦甚至把一些同族远亲如琅琊王刘泽都分封了，以为帮衬。这种屏藩作用，在吕后去世、文帝刘恒即位的政局博弈中就体现出来了。吕禄、吕产等“吕家帮”掌控朝廷大权时，最先起兵发难的就是齐王刘襄（刘邦的长孙），琅琊王刘泽也始终站在维护中央皇权的立场上。远在代国的中尉宋昌剖析政变后的时局，认为长安主政的元老，只能拥立刘家人为帝，所列举的几条理由中，老刘家统治得人心等“软实力”之外，属于“硬实力”的就是同姓王的威慑力：“高帝封王子弟，地犬牙相制，此所谓磐石之宗也，天下服其强”；“外畏吴、楚、淮阳、琅邪、齐、代之强”！①

总之，后来的政治实践说明，刘邦的同姓分封，与当初的异姓王安排一样，是有现实收益的举措。如果说，周政分封制是王道，秦政郡县制是霸道，刘邦的霸王道杂之 ——“郡国并行”，也是“应时”之举，顺势而为，在巩固汉初政权中发挥了重要作用。

二、弊端：尾大不掉之患

任何正确的制度、理论，只有与一定的历史时空条件结合起来，才有意义。汉初的同姓分封也是这样。

同姓分封在文景时代已经显露出弊端。这就是尾大不掉，中央不能掌控地方。各个诸侯国内部并不是贵族式封邑制，而是集权式郡县制。这与西方“我的臣民的臣民不是我的臣民”的封建制（Feudal System）完全不同，不可能发展为地方自治的联邦制。因此，汉代的封国的发展，其结果不是中央制服地方，就是地方作乱取代中央。

文帝（前202—前157）即位不久，贾谊《治安策》就敏锐地观察到中央与地方关系的不正常：“天下之势方病大瘇。一胫之大几如要，一指之大几如股。”尖锐地提出解决诸侯王坐大的问题，刻不容缓。贾谊写这篇文章之前，已经发生了文帝之亲弟淮南王刘长称东帝，文帝堂弟济北王刘兴居举兵为乱的事件。文帝的太子刘启（后来的景帝）失手打死吴王太子，吴王刘濞（前216—前154）怨恨，颇有丑言，拒绝朝觐。晁错从中敏感地察觉到，诸侯有谋反之心。

通常思想家比政治家先知先觉，政治家的反应谨慎，有操作层面的可行性考量。汉文帝并没有对于吴王刘濞的失藩臣礼的行为作出过激反应。先是扣住了吴国的几次使节，加深了积怨。后来就原谅了这位年长的堂兄，并赐以几、杖，许其不用入长安朝觐。汉文帝的怀柔手段，暂时缓解了剑拔弩张的局面，他大约有意把问题留给自己的儿子解决。这从他重视晁错的上书，可见一斑。

晁错官为太子家令，是太子宫中事务总管，号称“智囊”。文帝前十五年（前165），晁错在上疏中，提出了两个建议，一是加强武备，二是发展农业生产。解决了兵和粮的问题，也就有了解决诸侯王割据问题的物质条件。文帝对于晁错的建议持褒奖态度，并且立即下诏施行。“错又上言宜削诸侯及法令可更定者书凡三十篇。上虽不尽听，然奇其材。”①

文帝后六年（前158），汉文帝在检阅军队时，发现了周亚夫的军事才能，擢升为中尉。在临终前，汉文帝又意味深长地叮嘱儿子，一旦有变，周亚夫足堪大用。可以这样说，汉文帝推行休养生息、无为而治的政策的同时，一直在积极地为解决诸侯王问题创造条件。

景帝（前188—前141）即位不久，晁错被擢升为御史大夫，加紧了削弱诸侯王的行为，以各种罪名削减诸王封地。景帝前三年（前154），削去楚王刘戊的东海郡。“前年，赵王有罪，削其常山郡；胶西王卬以卖爵事有奸，削其六县。”晁错还建议削去吴王刘濞的会稽郡、豫章郡，说“今削之亦反，不削亦反。削之，其反亟，祸小；不削，反迟，祸大。”②正是在这种情况下，激起了吴楚七国之乱。

三、回归：海内皆郡县

吴楚七国之乱，很快就被周亚夫率领的朝廷军队平定，历时不过三个月。吴王刘濞自杀，楚王刘戊、赵王刘遂、济南王刘辟光、淄川王刘贤、胶西王刘卬、胶东王刘雄渠，或被杀或自杀。七国中六国被废。③

汉景帝进一步加强中央权力，削弱诸侯王的势力。关键措施之一是采取稀释策略，扩充封国数量，缩小单个封国的版图。汉景帝十四个儿子中，十三个被分封为诸侯王，相当于落实了贾谊早就在《治安策》中提出的削藩主张：“欲天下之治安，莫若众建诸侯而少其力。力少则易使以义，国小则亡邪心。”措施之二是削弱诸侯王治国的行政权力，国相以下的官吏，均由朝廷派遣，诸侯王只是获得封国的赋税收入，军政事务均由朝廷派遣的官员主掌。

汉武帝时期进一步的削藩措施，主要有二策，一策是采纳主父偃的建议，施行“推恩令”，给稀释政策披上仁孝的外衣，而且更加制度化便于操作：诸侯王嫡长子继嗣王位之外，其余兄弟亦当推恩，均沾先王之福荫，即嗣王需让出一半的疆土和人民，分给其余兄弟。这样数代之后，王国不断变小，自然趋于国将不国，被迫取消。另一策是用酷吏严惩违法乱纪的诸侯王，治其罪而废其国，例如，淮南王、齐王、燕王都是因为过失而被取消封国。这样到西汉灭亡，即使还有一些很小的国王，也不复诸侯王的本来样子，只是一些衣食租税的贵族罢了。秦始皇时代的海内皆郡县，经过一百年左右的沧桑，在汉武帝时代以更成熟的制度重新巩固下来。

西汉以后王朝，是行郡县制还是分封制，仍然有所反复。理论探讨的不算（柳宗元），有议论没有实现的不算（唐太宗）。切实实行的是晋武帝司马炎。当初曹丕惩东汉亡国于外戚专权、州牧割据，严防太后临朝，取缔王子分封，致使司马家族篡位，曹氏孤立无援。于是，司马炎分封诸侯王，出镇一方，为的就是吸取曹魏亡国的教训。可是，“八王之乱”却葬送了西晋王朝。明初朱元璋的分封，也给燕王朱棣起兵“靖难”、篡夺皇位提供了条件。因此，中国历史反复证明，中央集权下的郡县制，是适合中国国情的行政体制。

重温汉初那一段历史，“郡国并行”的制度为“海内皆郡县”中央集权体制的最终建立，提供了必要的过渡。