完善国有企业公司治理的几点思考

刘俊海+李勤峰

改革开放以来，完善国有企业公司化治理一直是我国社会主义市场经济体制改革的焦点问题。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确指出，要“推动国有企业完善现代企业制度”;“必须适应市场化、国际化新形势，以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革”。这些重要论述是深化国有企业改革的指南针。

运用法治思维与法治方式深化国有企业改革，促进国有企业可持续健康发展，健全国有资产保护体制与机制，推动国有企业治理体系与治理能力的现代化，是提升国企核心竞争力的重要方式，也是法治中国建设的重要组成部分。笔者将结合当下国企改革的热点难点问题，提出完善国有企业公司治理的几点思考。

建立国有企业信息披露制度

赋予全民股东知情权

我国《公司法》和《证券法》仅为上市公司设定了强制性的信息披露义务，至于非上市公司之外的其他公司，则没有法定的信息披露义务。《企业国有资产法》亦未要求国企履行信息披露义务，仅在第54条第一款提及国有资产转让的信息公开制度。虽然我国不少上市的国有企业已按照现行立法，对公众投资者履行信息披露义务，但履行上市公司信息披露义务的国有上市公司数量有限，绝大多数国企的财务与经营状况对公众与全民股东来说处于秘而不宣的状态，更无法奢谈全民股东的知情权。

鉴于此种情况，《决定》明确提出，要“探索推进国企财务预算等重大信息公开”。这就为全面建立国企信息披露制度、赋予全民股东知情权指明了方向。

国企的公开透明是完善国企治理的制度基石。没有公开透明，就没有公司良治。美国联邦最高法院大法官布兰迪西曾云：“阳光是最好的防腐剂，电灯是最有效的警察。”实现国企公开透明有助于激励代理人与内部控制人慎独自律，约束其失信行为，减少全民股权代理环节，降低股权行使成本，捍卫全民股东权利;有助于进一步探索国企高管和员工的持股计划，推进国企高管薪酬的市场化;有助于促进国企同行业竞争，推动中央企业之间、地方国企之间、中央企业和地方国企之间公平竞争的态势，提升国企的核心竞争力。

为推动国企公开透明，保障全民股东知情权，笔者提出以下几点建议：

首先，建议立法者借鉴国际国企透明度与信息披露的先进经验，尽快出台《国企透明法》，确立各类国企包括非上市公司的信息披露义务，确认全民股东的知情权，建立跨产业、跨地域、全天候、全方位的信息披露制度。

其次，为节约立法资源，建议将我国《证券法》和相关法律法规为上市公司设定的信息披露制度推广适用于各类国企。国企定期在网站上公布年报、中报、季报甚至月报，遇有重大情况的还要随时公布临时报告。国企的信息公开应同时符合真实性、准确性、完整性、合法性、最新性、易得性、易解性和公平性等八项标准，如有违反，应承担法律责任。

再次，全国人民代表大会及全国人大代表对中央企业、地方人大及地方人大代表对当地国企依法享有质询权。任何中国公民与媒体也当然享有知情权，并依法行使账簿查阅权。公众查阅会计账簿时对某些科目存疑的，公众还有权查阅发票、合同等原始凭证。

最后，从严界定国企商业秘密的范围。公开透明原则并非否定商业秘密的价值。要在尊重和保护国企依法享有商业秘密的前提下，旗帜鲜明地提高财务和经营状况的公开透明。辩证看待商业秘密与公众知情权的关系。

落实股权平等原则

推动混合所有制发展

《决定》指出，“积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体”。由此可以看出，推动混合所有制的发展，促进国企股权的多元化，已经成为国企改革的明确方向。

笔者认为，无论是“国进民退”，还是“民进国退”，都不利于社会主义市场经济的健康发展。因此，必须促进混合所有制经济的发展，大力弘扬股权平等精神，旗帜鲜明地平等保护各类企业和投资者的合法权益，实现不同性质股东的互利共赢。股权平等的实现要做到以下几个方面：

一是地位平等。国企与民企、外企之间的法律地位是平等的。依据我国法律成立的任何所有制形式的公司地位都是平等的。同一公司中的不同性质的股份也都具有平等的地位和权利。

二是公平竞争。只有坚持股权平等原则才能促进企业之间的公平竞争，消除歧视，激发企业的创造力，充分发挥竞争对于市场经济发展的促进作用。公平原则体现在对待各种不同性质的企业，给予平等的机会、适用平等的规则、享有平等的权利，反对不合理垄断和不公平竞争，营造平等的竞争环境。

三是互利共赢。不同类型的企业之间可以基于平等自愿原则，在不违反强制性法律规定和公共利益的前提下，按照混合所有制政策，积极稳妥地推行股权、物权与知识产权等多层次、多形式的大联营、大合作，进而构建各方利益共赢、各得其所的利益格局。各类企业要在包容妥协、多赢共享、诚实信用与公平公正的基础上，寻求和扩大共同的利益汇集点，实现互利共赢。

四是平等保护。法院和仲裁机构作为裁判者，必须一视同仁。国有企业与民营企业发生纠纷时，既要反对国有企业大打英雄牌，也反对民营企业大打悲情牌。合同争讼的解决必须彻底回归契约精神，用证据说话，坚决铲除司法腐败和司法专横现象。此外，“平等保护”意味着公司治理不仅要体现同股同权的形式平等原则，也要体现禁止控制股东排挤小股东的实质平等原则。根据形式平等原则，股东按持股类别和比例行使权利，但某些控制股东借助形式平等原则压榨、排挤小股东。只有向中小股东适度倾斜，才能充分体现实质平等原则。

完善诚信问责机制

建立国企高管良性激励机制

近年来，国企高管滥用职权的贪腐事件频频爆出，疯狂攫取国家和人民的财富，极大地影响到国企改革的良性发展。因此，《决定》特别强调“强化国企经营投资责任追究”。国企治理必须体现诚信问责的精神。诚信问责强调，公司内部控制人作为公司与国家股东的代理人，就必须归位尽责，忠人之事，诚实守信，勤勉尽责。

诚信问责包括三方面内容：一是公司内部控制人的职责明确;二是根据职责的完成情况赏罚明确;三是失信者的责任追究途径畅通。强调公司治理的问责性的核心是，反对当前某些上市公司机构和人员职责模糊、人浮于事的失序现象。

要进一步强化高管的忠实义务。高管作为公司的代理人在思想上应始终效忠于公司利益，并在行为上始终以公司利益最大化作为自己的指南针。高管不得将自己或第三人的私利凌驾于公司利益之上，不得以牺牲公司利益为代价追求自己或第三人的私利，不得在公司不知道或未授权的情况下取得属于公司的有形利益（如资金、实物）或无形利益（商业机会、商业秘密），不得擅自担任公司竞争者的代理人或合作伙伴、从而削弱公司的竞争力。简而言之，公司高管的任何行为（包括积极的作为与消极的不作为）不得有悖于诚实代理人对被代理人所负职责。忠实义务是高管对公司所负的首要诚信义务。

除此之外，要进一步强化高管的勤勉义务。公司高管应达到普通谨慎的同行在同类公司、同类职务、同类相关情形中所应具有的经营管理水平。根据勤勉义务的要求，公司高管应在法律、公司章程允许的公司目的范围之内和其应有的权限内合理和理性行事，符合基本的商业判断规则。勤勉义务是对高管忠实义务的更高层面的要求。

当前必须抓紧解决无人代表国家对侵害国有资产者提起民事诉讼、维护国家财产权利的问题。国资委和财政部等国家股东权代理机构有义务维护国有资产不受非法侵害、监督国有资产保值增值。倘若其拒绝或怠于对侵害国有财产权利的行为提起诉讼，检察机关有权以自己名义、为维护国家利益而提起诉讼。鉴于国家股东权和国企权益受损关系到每位公民的切身利益，笔者建议借鉴《公司法》第152条规定的股东代表诉讼制度，授权公民在上述部门拒绝或怠于对侵害国有资产的行为人提起民事诉讼时，以公民自己的名义、但为了国家股东利益而对侵害人提起民事诉讼。胜诉利益归属国家，但胜诉原告可从国家股东的胜诉利益中获得一定比例的奖励。

“胡萝卜与大棒同等重要”。问责机制与激励机制不可偏废，长效激励机制尤其是利益捆绑机制不仅是激励机制，也是最有效的监督机制。但要警惕某些高管的天价薪酬及问责机制虚化现象。《决定》指出，要“合理确定并严格规范国企管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费”。建议立法明确规定高管薪酬与福利的确定条件与程序，既要坚持管理者薪酬市场化改革方向，也要遵循按劳取酬的公平理念，充分考虑基层劳动者、消费者与投资者等利益相关者的利益诉求与心理感受，认真参酌同行业、同地区与同企业的平均薪酬水准，坚决反对无功受禄、小功大禄、奢靡腐化的不公平现象。

国企公司化治理是一个系统工程，除了上文提到的信息公开、股权平等、诚信问责之外，决策民主、股东主权及国企社会责任等都是国企改革的重点内容。国企的公司化治理中要树立正确的改革观，按照中央提出的改革思路，稳步推进国有企业的公司化治理，提升其核心竞争力，使得国有企业的发展成果和改革红利让更多的民众得以分享。