国企巨轮再出发：如何解读改革新政？

国企巨轮再出发：如何解读改革新政？

话题嘉宾

张明：西南财经大学财政税务学院教授，成都市第十六届人民代表大会财政经济委员会财经咨询员，主要从事财政、政府预算和项目预算教学研究肖鹏：中央财经大学财政学院院长助理，教授，经济学博士，全国政府预算研究会秘书长，中国会计学会政府与非营利组织会计专业委员会理事，研究领域为公共预算和政府会计，教育部视频公开共享课《财政学》课程的主讲教师之一

翟继光：中国政法大学民商经济法学院副教授，北京大学法学博士，研究领域为经济法、财政法、税法等

主持人

阮 静：《财政监督》杂志编辑背景材料：

各方期待已久的国企改革总体方案终于落地。9月13日，中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下称《指导意见》）正式公布，新一轮国企改革大幕正式开启。这是新时期指导和推进国企改革的纲领性文件，从总体要求到分类改革、完善现代企业制度和国资管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失等方面提出国企改革目标和举措。

《指导意见》指出，到2020年在重要领域和关键环节取得决定性成果，形成更符合我国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国资管理体制、现代企业制度、市场化经营机制，国有经济活力控制力影响力抗风险能力明显增强。国务院国资委主任、党委书记张毅表示，《指导意见》明确了改革要坚持5项原则。一是坚持和完善基本经济制度。二是坚持社会主义市场经济改革方向。三是坚持增强活力和强化监管相结合。四是坚持党对国有企业的领导。五是坚持积极稳妥统筹推进。在此原则指导下，《指导意见》在分类监管、国资委以“管资本”为主、股权多元化、国企重组整合、整体上市等方面亮点频现，较全面地回应了一直以来针对国企的热点舆论，也引发了各界对此不同的解读。

国企是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。深化国企改革，是促进经济社会发展的时代要求，符合各方期盼。作为新时期国企改革的总体框架性文件，《指导意见》提出坚持问题导向，继续推进国有企业改革，切实破除体制机制障碍，坚定不移做强做优做大国有企业。此次国企改革方案有哪些特点、亮点？如何使国企真正成为独立市场主体？如何以管资本为主加强国资监管？如何理解国企改革将释放的改革红利？新一轮国企改革如何突破腐败困局？本期监督沙龙关注国企改革新政，就相关改革目标方向举措等进行解读。

改革新政：亮点与突破

主持人：国资委新闻中心首席专家李锦曾表示：“国企改革方案从2013年底便开始起草，一直在修改之中，没有出台的原因很重要的是触及到各方利益，需要平衡，统筹考虑，需要征求意见，形成最大公约数”。这一被很多人看来是全面深化改革 “胜负手”的国企改革“顶层设计”方案出台过程之艰难，反映了什么问题？此时推出，意义何在？

张明：国企改革和价格改革是我国1978年以来改革的两条思考主线，一些研究文献曾将其概括为“国企改革派(刘国光派)”和“价格改革派(吴敬琏派)”。几十年后来看，价格改革从计划价到市场价，市场价格体系已基本确立。但国企改革却迟迟不能走上正轨，这就是国企改革“顶层设计”方案出台艰难所反映的问题。原因：一是遍布各行各业的国企所涉及的利益体太多，任何改革所受阻力都会来自方方面面，阻力大且面广，这年头儿“得罪人多”的事儿肯定干不成。二是很多国企特别是央企，拥有资源垄断、行业鳌头、捷足先登或近水楼台等优势，成为人们既能避免激烈市场竞争，又能获取较高收入的“福祉港湾”。这年头儿，谁愿放弃这种利益、这种优裕惬意的生存和令人羡慕的职业职位呢。

此时国企改革推出，其意义：一是显示习近平及党中央的改革攻坚魄力和克服“既得利益”格局、深化改革的决心。二是表明改革已逐渐进入深水区，进入攻坚克难阶段。三是表明习近平及党中央既会也能领导全国人民实现中华民族复兴的中国梦。

肖鹏：国企改革“顶层设计”方案出台之艰难，反映了国企改革中利益调整的难度。在国企改革中需要协调相关部委，包括财政部、国资委、发改委等之间的利益与矛盾问题，另一方面，还需要协调国家企业与国有企业、国有企业负责人、国有企业职工之间的利益分配问题。总理说过：触动利益比触动灵魂都难，因此，作为社会主义市场经济的重要参与主体——国有企业改革中，各方相关利益主体的切身利益的平衡与协调就尤为重要。此时推出，有利于明确国有企业改革的目标与方向、路线图与时间表，有利于相关利益方形成共识，稳步推进国有企业的各项改革，形成更符合我国基本经济制度和社会主义市场经济要求的国资管理体制、现代企业制度、市场化经营机制，有利于国有经济活力控制力、影响力和抗风险能力的明显增强。

翟继光：这说明我国国企改革已经不是某一个利益群体所能左右的，与政府机构改革相比，国企改革所涉及的问题更加复杂，所涉及的利益群体更加多样化，而且人数众多，有些还是社会弱势群体，国企改革需要兼顾各方群体的利益。此时推出说明相关利益群体已经基本达成一个妥协的方案。国企改革的方向越早确立，越有利于国有企业的发展。在中国经济发展开始出现下滑的阶段，推出国企改革的整体方案，对于中国经济发展必然带来巨大的推动力量。主持人：《指导意见》提出，将国有企业分为商业类和公益类，并实行分类改革、分类发展、分类监管、分类考核，推动国有企业同市场经济深入融合。有分类才有管理，有分类才有发展，对国企进行分类改革是此次改革着墨较多之处。对此，您如何解读？

肖鹏：对国有企业实行分类改革、分类发展、分类监管、分类考核，有利于根据国有企业行业属性差异和行业竞争程度的不同确定不同的发展、监管、考核机制，从而可以更好地处理好国有资本与社会资本、国家与国有企业负责人、国企员工的利益分配问题。

张明：第一，分类应对、处理、解决问题是科学的基本思维方式和基本技术方法。因为，科学都是通过对事物属性的分类，针对性地采取相应方法来处理解决问题，满足人类需要的。如自然科学通过事物的理化、生物、生理属性分类来分科，其中医学通过生命体的组织结构属性来分资产。因此，要确保国企改革深化必须加强相关环节监管。

翟继光：对国有企业的分类管理是本次改革的最大亮点，这表明未来国企改革的方向是还国企本来的面目。人类历史上最早出现的国有企业全部是公益性的，是为了协助政府为整个社会提供公共产品的，如公共交通、自来水、邮政等，目前西方国家还保留一部分国有企业，主要提供的就是公益性服务。我国由于基本制度是公有制，市场经济的主体必然是公有制的企业，以国有企业为代表，除此以外还有一些集体企业。公益类的国有企业将承担与西方国有企业基本相同的职能，为整个社会提供基本的公共服务，其收费标准由国家制定，实行收支平衡或者微利的政策，不以盈利为目的。而商业类国有企业则变为纯粹的市场经济主体，与私营企业、外资企业等一起在市场经济的舞台上平等竞争，这些企业的主要作用在于引导经济发展方向，推动经济发展，为社会创造更多产品和价值。主持人：国有资本管理体制问题一直是舆论的热点，国资委也常常被诟病为像“婆婆”一样管得太多。此次《指导意见》指出，要从管企业为主向以管资本为主转变，改组组建国有资本投资、运营公司，对出资企业行使股东职责。同时，建立监管权力清单和责任清单，界定监管边界。这被普遍认为是此次国企改革的一大放权措施。在您看来，“管资本为主”这一新提法究竟有何重要意义？这一改革面临哪些挑战？

肖鹏：从管企业向管资本为主，有利于进一步明确企业的产权关系，国资委切实履行好“出资人、股东”的角色，按照《合同法》、《公司法》的要求，根据其在国有企业的出资比例享有决策权、收益权等，不再过多干预国有企业的具体经营业务。科。经济管理面对纷繁复杂的人类社会经济发展问题，分类应对是最基本的前提和方法，如前两年提出的事业单位分类改革、地方投融资平台分类整治等。第二，国企改革只有正确分类并采取相适应的应对措施才能深化。因为，国企遍布各行业，经济属性、经营属性、社会属性、技术及装备属性、环境资源属性等千差万别，根本不可能依靠一种方式深化改革，国企改革深化必须且一定以国企分类为前提。第三，国企分类是国企改革的重要内容。因为，国企改革的所有具体措施制定、选择，国企改革具体实施及效果等，都是在国企分类基础上展开实施并体现的。同时，国企分类正确与否也是国企改革深化成功与否的前提条件。第四，国企分类也是相关部门必须重点监督的环节和内容。因为，国企分类既然是国企改革深化的前提和基础，自然就涉及各种既得利益重新划分，免不了“寻租交易”。如一大都市地铁公司不知是领导还是专家原因，也被视同一般公交公司划为公益性国企类别，殊不知地铁与金融、文化传媒同类，都是当今大都市的优质

由“管企业”向“管资本”的转变，挑战在于如何在国资委和国有企业间实现“管资本”的机制构建。是通过国有资本投资公司的形式，还是通过别的形式？哪种形式更能切实调动相关利益方的积极性，切实保障国有资本的保值增值，这些都是挑战所在。

张明：个人以为，“管资本为主”这一新提法的重要意义，是相对于前几十年的国企改革实践来说的。因为，我国国资管理一直以来实行的就是以“管人为主”的改革路径，即以“管人”来实现“管资产”，现在提出以“管资本为主”，显示出思维及方法上的重大转变。

这一改革面临的挑战实际上又回到 “管人”的问题上，即在现代企业制度框架下，“所有者”如何管理“经营者”的问题，因为，资本是授权经营者管理经营的。具体讲，资本所有者与经营者的关系，是在我国现有的企业制度(股东会、董事会、监事会等)、国资管理制度、审计制度、财政制度、党政管理制度和人大制度等制度框架内展开实施的。因此，这一改革面临的挑战，具体就是上述制度如何体现和代表所有者，又如何选择和聘用经营者，如何完善、担当并履行两者的权利与职责，又如何应对和处理“管资本为主”等。个人以为，现有国情条件下实现 “管资本为主”的运作方式，是欠缺相应的工作机制和人文氛围的。

翟继光：“管资本为主”是符合国资委最初的定位的，国资委是代表国务院行使所有者权利，即股东权利的机构，并非行政机关，但在现实运行中，国资委越来越像行政机关。本次改革将在“简政放权”的大背景下，恢复国资委本来的面目。国资委将不再干预国有企业的经营管理，仅负责资本运作和对相关管理人员的任免。这一改革面临的最大挑战就是国资委的机构设置与政府部门并无不同，随着时间的推移，很多问题可能还要逐渐由国资委来管，国资委未来还有可能向政府部门转变。

主持人：值得注意的是，《指导意见》加大了集团层面公司改革的力度，提出积极引入各类投资者实现股权多元化、创造条件实现集团公司整体上市；同时提出，重点推进董事会建设，健全公司治理，实行一人一票表决制度。这两点都是首次在中央文件中明确提出。对此，您又作何评价？

肖鹏：重点推进董事会建设，健全公司治理机制，也是“管资本”原则的重要体现。一方面，有集团层面探讨混合所有制改革，实现股权多元化，崇尚产权第一的原则，尊重社会资本的利益；另一方面，集团层面加大董事会建设，而非经理层面的建设，避免集团公司直接管理企业、管理人财物的情形，健全国有企业治理机制。

张明：应当说这两点是国企经营管理问题的两方面，即国企资本结构与经营管理。显然，中央是想通过国企多元化、社会化的资本结构，来实现国企经营管理的多元化、社会化。既利用社会资金充裕的条件，促进国企改革深化；又解决社会投资相对不足；还借助社会资金促进国企向集约化、社会化发展，通过改造国企资本结构，为国企经营管理实现公司化和现代企业制度做实资本基础；以国企改革为契机促进社会资源优化配置。同时重点推进董事会建设和一人一票表决的公司治理方式，破解国企经营管理的传统政府经营管理和政企不分方式，实现国企经营管理社会化、市场化、国际化。根据上述分析，这两点的关联是否可总结为：引入社会资本的目的，在于引进社会性的市场经营人才；而引进社会性经营人才的目的，在于改造和转变国企营运方式。对此现状，是国企领域真有些“尾大不掉”，还是现有体制和国情所使然，都反映出改革攻坚之难，有待进一步探索研究。

翟继光：这些改革措施都是针对目前国企的弊端而提出的，国企集团公司越来越像行政机关，往往是领导一个人说了算，并不像一个真正的公司。公司治理强调的是民主治理，即董事会一人一票，董事长仅仅拥有组织和召集的特殊权力，除此以外，董事长与董事的权利义务是相同的。但从目前的现状来看，要从根本上改革国企董事长一人说了算的现象不是短期能够完成的。而引入民营资本进入国企也是比较困难的，因为民资所占比例不会太大，即使进入董事会，所占人数也非常少，不足以对国企发展起到影响力，因此，民资进入国企的动力不会很大。

链接：

国企改革顶层设计六大亮点

亮点一：到2020年在重要领域和关键环节取得决定性成果

《指导意见》指出，到2020年在重要领域和关键环节取得决定性成果，形成更符合我国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国资管理体制、现代企业制度、市场化经营机制，国有经济活力控制力影响力抗风险能力明显增强。

亮点二：分类监管国有企业将分为商业类和公益类

《指导意见》提出，将国有企业分为商业类和公益类，并实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，推动国有企业同市场经济深入融合。亮点三：积极引入各类投资者实现国有企业股权多元化

针对国有企业存在的制约不足的问题，《指导意见》提出积极引入各类投资者实现股权多元化，大力推动国有企业改制上市，创造条件实现集团公司整体上市。根据不同企业的功能定位，逐步调整国有股权比例，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。

亮点四：混合所有制改革不设时间表

《指导意见》指出，发展混合所有制经济的目标是促进国有企业转换经营机制，放大国有资本功能，提高国有资本配置和运行效率。坚持因地施策、因业施策、因企施策，不搞拉郎配、不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个。

亮点五：国资委向“以管资本为主”转变

《指导意见》中，多次提出要划清经营权和所有权的界限，同时要使经营权和所有权分离，国资委以“管资本”为主。国有资产监管机构要准确把握依法履行出资人职责的定位，科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单，实现以管企业为主向以管资本为主的转变。

亮点六：加强和改进党对国有企业的领导

《指导意见》强调，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，将党建工作总体要求纳入国有企业章程，明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位，切实承担好、落实好从严管党治党责任，进一步加强国有企业领导班子建设和人才队伍建设。加强对国有企业领导人员尤其是主要领导人员的日常监督管理和综合考核评价，及时调整不胜任、不称职的领导人员。切实落实国有企业反腐倡廉“两个责任”，完善反腐倡廉制度体系，努力构筑企业领导人员不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。

——根据网络公开资料摘编

新政之下探索国企监管之道

主持人：与国企腐败问题较为突出相对应，为强化防止国有资产流失，强化监督也成为本轮改革的内容之一。《指导意见》重申了四个方面的监督。第一，强化企业内部监督，突出对关键岗位、重点人员特别是“一把手”的监督，防止权力滥用；第二，建立健全高效协同的外部监督机制，整合出资人监管、外派监事会监督和审计、纪检监察、巡视等监督力量；第三，实施信息公开加强社会监督；第四，建立健全重大决策失误和失职、渎职责任追究和倒查机制。对此，您怎么看？在您看来，哪种监督最为重要？这一监管框架的设置能否使国企走出腐败重灾区？

肖鹏：四个方面的监督，构筑了对国有企业的内部、外部、社会三层次的监督体系和责任追究倒查机制，形成了防止国有资产流失的制度笼子，有利于国有企业走出腐败。三个层次的监督体系相互补充，相互协调，都非常重要。但制度笼子的完善同时也会带来效率的损失，使国有企业主要负责人为避免担责而产生惰政思维。因此，构建一个符合分类监管的合理的经营考核体系就尤为重要。

张明：本问题从规范分析判断，结论是第一种监督最重要，也最有效。因为，第一种监督是实时的过程监督控制，能实现习近平及党中央要求的“不能、不敢、不想”状态。第四种监督是“事后算账”、“亡羊补牢”的追惩性监督，也会有相应效果，但失误失职渎职的损失尤在，效率有限。如从实证分析判断，结论显然是第二种中的 “纪检监察和巡视监督”。因为，习近平及党中央的反腐与整风，已十分明确地向整个社会显示了，谁是最有力量的监督。上述监管框架设置从制度建设上讲已比较完善，在这种制度框架下如仍然存在徇私舞弊，那就只能是执行力的问题。因此，上述监管框架的设置能否使国企走出腐败重灾区的问题，不在制度框架本身，而要看具体执行实施。

翟继光：国企与私企相比，之所以效益低下就是因为所有者缺位、监督成本过高。国企名义上为全民所有，实际上并没有所有者，国资委由于信息不对称，也很难对国企进行实质有效监督。为了监督国企，必然要设置很多机构和人员，而这些机构和人员也需要监督，久而久之，整个社会的力量都耗费在如何监督国企之上，但监督国企并不是最重要的，最重要的是国企本身要发展，要创造更多的财富。当然，就目前而言，实施信息公开，加强社会监督是最重要的。但由于国企与社会的利益关系过于疏远，是否有人愿意监督国企也是一个问题。因此，就短期来看，现行监督体制是难以真正实现既让国企充满活力、又让国企服从监督的双重目标的。国企来自人民，让其回归人民可能才是最根本的监督之道。

主持人：也有不少人认为，如果企业本身没有市场化机制、缺乏活力，再多加几个部门和机构去监管它、运营它，把监管机构和运营体系搞得错综复杂，是会让国企更加市场化还是相反都是存疑的。那么针对我国国企现状，监督得力的关键是什么？如何在强化国家监管和释放国企活力之间找平衡？谈谈您的想法。

肖鹏：关键在于明确国有企业改革中政府和市场的关系，积极推进混合所有制改革，确定一种高效的“管资本”实现机制。尊重各利益主体的产权，摆正政府监管部门的职责，尊重市场经济的契约原则和产权至上的原则，国有企业成为自主经营、自主决策、自负盈亏的市场化主体，政府主要履行出资人角色，按照出资比例享有决策权、收益权，与其他出资人协调关注董事会层面的议题，而经理层面的议题则交由职业经理人关注。确定分类管理下的科学的考核评价指标体系和国有资本保值增值的考核体系，在强化监管和释放国有企业活力间实现平衡。

张明：个人对“再多加几个部门和机构去监管运营，把监管机构和运营体系搞得错综复杂，是会让国企更加市场化还是相反都是存疑的”之说虽不完全苟同，但觉得说法值得现实地思考探究。其实，根据我国国企乃至其他领域的现状，监督得力的关键早已不在组织和制度建设上了，而是在于如何做的问题。因为，前述问题中已说我国国企监管机构及制度，从企业制度到人大制度已有六种，这都还不够那效率就太有问题了。

对需要“在强化国家监管和释放国企活力之间找平衡”之说，个人觉得客观讲是不存在的。因为，企业活力是企业技术和经营管理随市场的应变力、创新力，这种能力与监管并不矛盾，也不是监管能抹杀的。监管遏制的恰恰是与企业活力相背离的投机取巧、伪劣欺诈、坑蒙拐骗、徇私舞弊，怎会扯上企业活力呢。因此，个人认为加强监管与释放企业活力不矛盾，且更应强化监管。

翟继光：国企发展中的这种两难境地是国企自身的性质所决定的，中央将国企分为商业类和公益类是明智的。公益类企业应接受更多的监督，活力并不是其追求的目标。但商业类企业的活力是其存在和发展的重要前提，必须予以高度重视。国企发展的活力应借鉴私企的经验，对国企发展应有一个长远的眼光，可以考虑将国有企业采取承租经营、委托经营的方式，但这种方式要求企业规模不能过大，只适宜在最底层的公司层面进行尝试。整体来看，商业类国企的经营管理是比较困难的。因此，国企的发展应当以公益类为主，以商业类为辅。部分商业国企可以考虑出售，将出售获得的资本转移到公益类国企之中。商业类国企的数量和规模并不是公有制的主要体现，对此应有一个长远的规划和认识。■

（本栏目责任编辑：阮静）