日本私立高校政府资助评析——基于四所私立大学的调查

李建民

(中国教育科学研究院,北京 100088)

日本私立高校政府资助评析
——基于四所私立大学的调查

李建民

(中国教育科学研究院,北京 100088)

日本私立高等教育是高等教育的重要组成部分。该国私立高校在高等教育大众化过程中为满足不断扩大的教育需求,采取借贷扩张等发展方式,在财务安全方面埋下了重重危机。在私立高校、教职员组合和部分议员等的强烈要求下,1970年起日本政府将私立高校经常费补助纳入国家财政预算,并赋予其法律保障。文章以私立高校经常费补助为研究对象,通过考察四所私立大学在教育研究等方面对政府资助的回应,分析政府资助的影响和作用。

民办高等教育;私立高等教育;私立高校;政府资助;经营行动;日本

私立高等教育是日本高等教育极其重要的组成部分,①根据2011年度日本文部科学省《学校基本调查》结果(速报)显示,四年制大学阶段76.8%的院校为私立,就读于其中的学生占大学生总数的73.5%;短期大学阶段,私立高校的比重高达93.8%,学生数比重则高达94.3%。出自:[日]《文部科学省.学校基本調査——平成23年度(速報)結果の概要》,2011-11-11,http://www.mext.go.jp/component/b_menu/other/__icsFiles/afieldfile/2011/08/11/1309705_3_1.pdf。在日本高等教育大众化的过程中发挥了不可忽视的作用。当然，日本政府对私立高校的财政资助在一定程度上帮助了私立高校顺利完成这一使命。然而,20世纪80年代中期新自由主义改革在日本教育领域悄然升温,虽然其实施过程曾一度受挫,但其主导思想仍对20世纪90年代末掀起的高等教育改革产生了深远影响。大学适龄人口的急剧减少使得日本私立高校面临内忧外患，政府资助的重要性愈发凸显。本文考察四所私立高校在应对政府资助过程中的态度、措施等,分析和阐释政府资助带给私立高校的作用与影响。

一、私立学校的自主性与公共性

经过二战后教育改革的洗礼,日本私学观发生了重大转变。私立学校不再是公共教育体系的补充,而是基于国民教育权原理、与国立和公立学校具有同等作用的公共教育机构。这一重大转变实际上承认和尊重了私立学校的自主性与公共性。由此,必然要求教育行政和私立学校运营管理的民主化。

二战后颁布的《私立学校法》(1946)规定“考虑到私立学校的特性,本法以尊重私立学校的自主性、提高私立学校的公共性、使私立学校健康发展为目的。”私立学校是在私人捐赠的基础上设立和运营的,由此形成独特的性质,即更加强调办学精神和独特的校风,并要求尽可能限制政府管制。②按照日本《私立学校法》的规定,各级私立学校主管部门(文部科学省、都道府县知事等)在行使行政权限时,尤其是私立高校相关问题上,必须要听取大学设置与学校法人审议会或者私立学校审议会的意见。这些审议会包括来自私立学校的成员,是私立学校反映意见的制度化渠道,同时对于私立教育行政来说也是一种限制。对学校运营自律地进行管理即为自主性。同时,作为公共教育体系的一部分,私立学校具有“公共”的性质。为促进和提升私立学校的公共性，日本政府创设了学校法人制度、提供税收优惠和财政资助制度等。

正是由于日本私立学校在享有自主性的同时还要努力实现公共性,在对待政府资助的态度和相应措施上呈现出多种状态。私立大学的态度大致可以分为四种,即积极利用、主动应对、理性应对和消极等待。这种态度上的差异主要受两方面因素的影响:一是私立大学的经营方针,即重视财政还是重视教学;二是私立大学自身的基本现状,包括规模、学科设置和财政状况。①一般情况下,规模、学科设置和财政状况之间是相互联系的。规模越大,所设学科数量可能会相对较多、财政状况也可能相对较好各私立大学对政府资助的态度呈现以拒绝和极度欢迎为两端的趋势。

二、私立高校政府资助的实施概况

日本现行私立高校政府资助制度始创于1970年,1975年通过《私立学校振兴助成法》实现了法制化，获得了明确的法律依据。根据该法的规定,国家将对私立高校的经常性费用进行补助,补助额度在二分之一以内;除了提供针对经常性费用的补助以外,私立高校还可以享受来自国库的优惠贷款、财产转让以及税制优惠等扶持、资助措施。另外,私立高校还可获得国家对研究设备的补助,②根据《私立大学研究设备国家补助法》(1957)。但资助力度有限。

政府资助通过独立行政法人日本私立学校振兴·共济事业团(简称“私学事业团”)分配到各个学校。私学事业团根据各项法律法规的要求自主设定分配标准,并采取倾斜分配的手法对私立高校进行调节。经常性经费补助分为两种——以学生数和教师数为主要核算指标的一般补助和以项目为单位进行核算的特殊补助,其中前者占政府补助的七成以上,是政府资助的主体部分。日本政府资助自1970年纳入国家预算以来,已持续拨付四十余载,比率最高时曾达到29.5%(1980年),但2011年该比率已跌至10.5%③[日]《日本私立大学連盟.私立大学等の経常的経費と私立大学等経常費補助金額の推移》,2014-10-10,http://www.shidairen.or.jp/download?file_id=455&ext=.pdf。(见图1)。

三、若干私立大学的基本状况

为阐明政府资助对私立高校的影响,笔者对十一所日本私立大学的校长或政府资助相关的高层管理人员实施了访谈。访谈内容围绕三个主题展开,即校方对政府的态度、本校政府资助的状况以及所采取的应对措施。笔者选取其中四所典型的私立大学进行案例分析,即名城大学(M)、日本福祉大学(NF)、流通科学大学(D)和长冈大学(N)。

首先,建校年代与日本高等教育的主要发展阶段相对应。从表1可见，分别为战后改革(M大学)、大众化(NF大学)、第二次婴儿潮时期(D大学)和新世纪改革期(N大学)。①所谓传统高校是指在二战前已经发展成为高等教育阶段的学校,例如旧制专门学校等。这些教育机构在战后教育改革中升格为新制大学,是二战后日本高等教育的重要组成部分,金子元久称其为“第一代大学”。其后,在20世纪六七十年代,伴随第一次婴儿潮的到来以及日本经济的高速发展,日本高等教育迅速实现了大众化,在这一阶段前后建立的大学称为大众化高校,金子元久称为“第二代大学”;此后设立的高校则称为“第三代大学”。出自:[日]金子元久著、刘文君编译:《高等教育的社会经济学》,北京大学出版社2007年版,第4页。M大学规模较大、地理位置优越,是学科设置较多的文理综合性大学;NF大学属于中等规模、地理位置相对优越,是以福祉专业为重点的文科综合性大学;D大学则是地理位置相对优越，以物流、经营等学科为重点的文科综合性中等规模大学;相比之下,位于地方城市的N大学则是起步较晚、规模较小的文科单科大学。

其次,学杂费仍是主要收入来源,然后是补助金③补助金收入指来自于公共财政的收入,不论是来自中央财政还是地方财政。其具体项目包括经常性经费补助、竞争性资金(例如GP项目)、研究设备补助等。,捐赠收入相对较少。从表2来看,不同大学的学杂费收入比重存在一定差异,但基本都在75.0%(除长冈大学外)以上。补助金构成私立大学的第二大收入来源,全国平均约为10.4%(2006年)。相比之下,M大学略低于全国平均水平,而NF大学则略高于全国平均水平;与NF大学规模相当的D大学则远远低于全国平均水平;规模小、起步晚的N大学则超出全国水平两倍多。在支出方面,人事费、教育研究经费和管理经费是私立大学的主要支出项目。

第三,四所私立大学的补助金状况各具特色。从表3来看,2009年度,M大学的补助金收入中64.2%为经常性经费补助,其中特殊补助占44.4%;NF大学的补助金收入中63.6%为经常性经费补助,其中特殊补助占40.0%;D大学的补助金收入基本是经常性经费补助(占89.5%),特殊补助也基本与全国水平持平(占35.3%);而N大学的补助金收入并不以经常性经费收入为主(占22.2%),特殊补助比重相对较高(占44.6%)。⑤根据2009年度私立大学经常性经费补助交付状况及各大学2009年度消费收支计算表计算。

四、调查结果分析

鉴于四所私立大学自身发展以及政府资助现况,私立大学对于政府资助持怎样的态度、实际运营中如何应对？对此下文将分别从组织管理、教育研究和财政等体现日本私立高校公共性和自主性的方面,分析四所高校的应对措施。

(一)名城大学

早在20世纪60年代，M大学曾发生过因教学与经营之间的矛盾而引起的校内纷争,最后通过日本文部科学省调节得以解决。此后的M大学逐渐改善内部管理,大学经营的重点逐渐向教育科研倾斜。在这样的发展背景下,M大学在一定程度上赞同文部科学省通过政府资助(尤其是特殊补助及竞争性资金)促进私立高校功能分化的方针。由此可以看到,M大学不抗拒政府资助,但这并不意味着校方会采取针对性措施争取政府资助。

在政府资助具体业务的管理上,经常性经费补助的业务和GP等竞争性经费的相关业务分由不同部门处理。经常性经费补助被视为是经营本部中财政分部的业务范畴,其具体管理过程几乎不涉及教师,以大学职员为核心。这种职员主导下的补助金业务管理体制虽然在有助于提高大学内部管理效率,但也存在不足。最突出的一点就是难以全面、系统地掌握大学内部政府资助的相关信息,尤其是在组织规模较大的大学中,相关信息的分类、汇总较为复杂。正是出于这样的原因,M大学2004和2005年度一般补助有所减少。鉴于此,M大学将补助金业务管理体制纳入发展战略中,加强对大学内部信息的系统性把握。

在教育研究方面,M大学从整体状况出发,以教育研究优先发展为前提,应对政府资助。在一般补助上,M大学主要是依照教育研究质量的要求进行招生管理,兼顾一般补助分配机制的要求,而不是为获取更多的学费和补助金收入一味扩大招生规模。在特殊补助上,M大学依照校内教育研究现状尽可能申请,而不是为获取补助金而组织开展某特定教育项目。从补助金申请结果来看,多数受资助的项目是与教育研究关系紧密的内容。这种补助金的管理方式使得大学教育研究受政策变动的影响相对较小。

在财政方面,M大学采取的方针是在综合考虑整体预算和支出平衡的基础上调整补助金应对策略。补助金越多，对于大学的经营可能越有利,但由于其分配受多个因素影响,一旦处理不当，反而会增加支出或不利于教学活动(如学生数过多导致教学质量下降)。因此,补助金并不是M大学财政增收的主要努力方向,且M大学也不希望在财政上依赖补助金。

(二)日本福祉大学

与多数私立大学不同,NF大学内部治理上民主气氛相对较浓,其理事会对政府资助的态度也十分积极。政府资助的未来前景虽不乐观,但NF大学并未因此而消极应对,而是努力通过经营层与教学层的合作来获取政府补助。也正是因为拥有这样的组织文化氛围,NF大学不但设有“公费助成推进会议”,而且教授会、工会甚至理事会都参与该会议主导的公费助成运动。2009年度NF大学的经常性经费补助大额缩减,对此,理事会表示要“以理事会为先锋挽回损失”。

为此，NF大学的政府资助管理进一步体系化。2009年以前，政府资助业务主要是由非正式组织负责,以业务熟练的职员为中心,依赖特定个人的经验积累来保证相关业务的顺利进行。在这样的管理体制下,一旦这类熟练职员退休或出现其他意外变动、后续类似职员难以补充，政府资助业务则可能受到较大影响,尤其是在大学组织规模扩张、政府资助业务复杂化或紧急情况下。2009年政府资助金额的削减可以说是这种体制隐患的集中体现。鉴于此,NF大学成立了临时性的校内工作组——“补助金特别对策委员会”,采取系统性措施促进补助金业务的顺利实施。

在教育研究方面,NF大学在综合考虑补助金总额和教育质量、学生需求的基础上,对补助金相关项目进行调整。例如,在考虑一般补助分配机制的基础上进行学科、专业设置的调整。此外,NF大学为了营造对政府资助比较积极的校内氛围,还面向校内职员组织实施说明会、学习会等。

在财政方面,政府资助的突然变动对于NF大学的影响较大。以2009年度的补助额削减为例,其影响尽管未必会马上显现出来,但从长远来看，势必会恶化大学的经营。为弥补减额所带来的损失,学校只能“开源”或“节流”。NF大学选择了相对可行、效果迅速的“节流”。换句话说,政府资助的突然减额使得NF大学多少有些措手不及,也推动其采取节约经费支出的手段。目前,节约支出主要是在人事费、管理经费方面。然而,节约经费支出是有限度的,一旦达到限度后,若继续缩减，则可能影响到大学教育立足之根本。

(三)流通科学大学

D大学可以说是另一类大学的典型代表,即由企业介入大学的设立,且大学内部管理受企业管理文化影响较大。调查发现,D大学管理组织设置了学园长、理事长和校长三个重要职务,但实际上学园长和理事长由同一人兼任,且校长的遴选在很大程度上受制于理事会。因此,D大学教育与经营的管理权力相对集中,自上而下的治理模式特征相对明显。D大学对政府资助的前景持不乐观的态度,认为大幅增额的可能性微乎其微,加之政府补助在大学总收入中的比重有限,D大学并不以补助金的增收为主要努力方向,而只是将其视为一种稳定的、无需特别努力就可以获得的财政来源。

鉴于上述对政府资助所采取的态度,D大学在教育研究、组织管理和财政方面基本很少采取积极措施。首先,私立高校经常性经费补助的相关业务主要由研究支援课收集，由经理课和企划课把关,采取以职员为主、教师为辅的管理体制(尤其是特殊补助),没有固定的、跟踪负责的教职员,基本上无异于其他日常业务。其次,在财政方面并没有将政府资助视为增收的努力方向,因此在具体经营管理的过程中未采取任何战略或特别措施,更倾向于开拓其他可替代性财政来源(如区域贡献等)。

(四)长冈大学

相对于上述三所私立大学,N大学在政府资助问题上的态度十分积极,这一点与其校长的经营理念密切相关。*N大学校长原阳一郎受学校法人中越学园理事长的委托于2004年出任校长。在原校长看来,国、公、私立大学的竞争并不可怕,可怕的是事实上的不公平竞争,因而主张国家应出台相应的政策、提供比较公平的竞争平台,即主张平等地位论。N大学采取了灵活利用政府资助来推动大学自身改革和发展的策略。由于学校规模较小、知名度不高等原因,N大学在利用政府资助时主要将注意力放在注重办学特色、发挥高校自主性的特殊补助以及由文部科学省直接拨付的竞争性资金上。因而,长冈大学的特殊补助比重相对较大,占该校所获政府资助总额的40.0%以上;同时,政府补助收入比重远远高出全国平均水平。

在这种姿态下,N大学对政府资助的应对措施与上述三所私立高校存在较大差异。首先,在政府资助组织管理体制上,与多数以大学职员为主导的补助管理体制不同,N大学的补助业务、尤其是特殊补助和GP等竞争性资金的申请是在以校长为首的大学教师的主导下进行的,所有的信息汇总等事务性工作由总务科的专职人员负责,同时征求学校法人的建议。其次,在大学教育研究方面,N大学尽量争取更多的政府资助。例如,缩小招生名额,避免一般补助遭到过多的削减;在改革教学、明确自身定位的基础上积极利用政府资助,进一步推动下一轮的教学改革。从某种意义上来说,政府资助与私立大学教育改革之间形成了一种相辅相成的关系。最后,在财政方面,曾从事企业管理的N大学校长认为,过高的政府资助比重可能会成为学校经营上的缺陷,因而现阶段正在努力改善大学支出结构,尤其是费用结构。例如,调整教职员工资体系等。

五、政府资助的影响及作用

通过上述分析可以发现,政府资助对不同类型的私立高校产生的影响各异。这与各私立大学对政府资助的态度密切相关,尤其是学校法人、董事会和关键性人物的态度。相对而言,态度较为积极的大学更倾向于将政府资助与大学的教育研究相结合,借助政府资助推动和激励教育研究活动;而在将政府资助视为校内一般工作的大学,政府资助与本校教育研究之间联系较弱,更多的是政府控制私立高校的一种手段。鉴于此,不同类型私立高校在多个层面上展现出多样化的经营行动。

首先,在信息公开方面,私立大学明显呈现两种状态。一是对信息公开较为消极,认为信息公开会有损大学自身利益,尽可能不予公开;二是对信息公开较为积极，认为通过大学联合会、校长恳谈会和经理交流会议等可以与其他私立大学分享政府补助等多方面信息,有利于本地区私立大学整体水平的提高，实现共赢。例如,位于东京附近的私立大学更倾向于充分利用地缘优势获取自己需要的信息(如政府补助分配标准修改信息)。

其次,在教育与经营方面,不同类型的私立大学之间也存在较大差异。地方中小规模、文科院校在地理位置和学科设置等多个方面处于不利地位,这类大学基本上不依靠特定学科吸引学生,而倾向于通过减轻学生经济负担、提供特色教育来吸引学生。地方中小规模、医学或理工学科院校则更倾向于在满足地区需求的同时,利用学科优势开展教育研究活动。相比之下,位于大都市或经济发达地区的中小规模院校,招生困难相对较小,较为重视学校自身的理念和方针，较少受政府资助的左右,倾向于在计算扩招与政府资助得失的基础上采取相应措施。而位于发达地区、规模较大的私立院校,倾向于在考虑本校整体状况及未来发展规划的基础上,再考虑政府资助问题(政府资助对这些大学的影响较小)。

同时,在分析四所私立大学政府资助状况的基础上反观政府资助的作用,可以发现政府资助的作用实际上未必整齐划一(即援助与控制),而是呈现一种分化的状态。这与西井泰彦提出的政府资助直接性效果和间接性效果*[日]西井泰彦著、鲍威译:《日本私利高等教育财政补助制度与私立高校财务管理》,《教育发展研究》2008年第10期,第1-7页。既有相同之处,也有不同之处。总的来说,政府资助的作用可以概括为三个方面。

第一,政策性诱导。即政府资助受到私立高校的重视和灵活运用,其所体现的价值观被融入私立高校的教育改革中,从而政府资助制度的变化也会带动私立高校经营行动的变化。

第二,辅助性援助。即在比较注重自身建校精神和经营方针的私立大学,政府资助对教育研究活动有一定的促进作用,但其影响较为有限。换句话说,政府资助所内涵的价值观被淡化,私立大学自身的发展需求成为重中之重。

第三,追加性确认。即政府资助在客观上是高校收入的一个来源,但对于教育研究活动的影响微乎其微,更多的是对私立大学公共性的一种确认。

在私立高校政府资助制度相对比较成熟的日本,政府资助与办学实际之间依然存在各种各样的偏离和错位,尤其是立足于私立高校办学实践的基础上反观资助政策时,更会发现政策对象与政策之间存在某种互动与博弈。在确立资助理念和目的的基础上,为促进政府资助发挥更大效用,如何调整、改进这种关系是日本政府资助未来发展的重要课题。

(责任编辑 毛红霞)

Government Subsidies for Private Universities in Japan:Analysis based on the Survey of Four Private Universities

LI Jianmin

(NationalInstituteofEducationScience,Beijing, 100088,China)

In Japan private universities are an important component of higher education, and have absorbed large parts of educational needs during the higher education popularization process, though at the meantime many of them have plunged into serious financial crisis. Thus, under the strong demand from private universities, teacher’s union and some representatives of the Diet, the Japanese government started to budget government subsidies for private universities in 1970 and 5 years later it promulgated a law on it. Different to the macro analysis with chronological data, this paper analyzes the influence and functions of government subsidies through the survey on several Japanese private universities.

non-governmental higher education; private higher education; private universities; government subsidies; managerial behavior; Japan

2014-10-29;

2014-12-30

李建民,女,黑龙江依兰人,助理研究员,教育学博士。

10.3969/j.issn.1671-2714.2015.01.005