水环境社会治理的法制建设——“五水共治”长效化的思考

作者简介：刘国翰,男,浙江理工大学法政学院副教授,博士，主要从事地方治理和非营利组织管理研究。

①纪骏杰：环境正义:《环境社会学的规范性关怀》，宣读于第一届环境价值观与环境教育学术研讨会，台北成功大学台湾文化研究中心筹备处,1996年，转引自曾建平:《环境公正三题》,载《中共中央党校学报》2007年第12期。

②李长健、邵江婷等:《农民权益保护视角下的农业生态补偿法律研究》,载《重庆科技学院学报》(社会科学版)2009年第2期。

水环境社会治理的法制建设——“五水共治”长效化的思考

刘国翰

(浙江理工大学 法政学院,杭州 310018)

改革开放三十多年以来,我国的经济建设成绩举世瞩目,但是随之而来的水污染、空气污染、食品污染等问题也日益严重。如果不能建设一个安全、健康、美丽的生态环境,我们的经济建设和社会发展成果很可能前功尽弃。党的十八届三中全会发布的《中共中央关于全面社会改革若干重大问题的决定》中就明确提出要建设生态文明,用制度保护生态环境。水是生命之母,它是重要的生活必需品,也是重要的资源,还是重要的生态载体。对水污染的治理和水环境的保护是生态文明建设不可或缺的内容。水环境的治理充分显示了现代社会中环境治理的复杂性,它不仅需要环境监督部门的执法决心,也需要各种社会主体的广泛参与。

正如环保部副部长潘岳在2014年4月27日接受《光明日报》采访时更是明确指出,新修订的《环境保护法》在推进环境治理现代化方面迈出了新步伐,它改变了以往主要依靠政府和部门单打独斗的传统方式,体现了多元共治、社会参与的现代环境治理理念。生态环境建设中的社会治理主要体现在:各级政府对环境质量负责,企业承担主体责任,公民进行违法举报,社会组织依法参与,新闻媒体进行舆论监督。“五水共治”就是运用社会治理的思路促进生态环境建设的典型例子。“五水共治”是浙江省委第十三届四次全会做出的决策,具体内容包括“治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水”等五项内容。

五水共治不仅是政府部门和企事业单位的职责,同时也是一次全民参与的治水工程。在五水共治中,政府是主导,群众是主体,充分体现了多元共治理念在水环境治理问题上的运用。但是从水环境社会治理的实践来看,公众参与仍然存在积极性不高,法律规范和制度建设不够健全,参与效果不佳的问题。因此,为了让“五水共治”的政策能够长效化,让水环境的社会治理取得更好的生态效果,非常有必要在法制建设上进行相应的加强和调整。

一、积极的公民环境权能

和通常社会问题中的公众参与不同,水环境社会治理中的公众参与经常需要参与者付出时间或者经济成本,而且常常会涉及到不同社会主体之间的利益冲突。如果没有明确的权能保障和权能激励,公民在环境问题中的参与很难持续进行。我国现行的法律规范中和水环境直接相关的主要有2002年实施的《水法》、2008年实施的《水污染防治法》和2015年即将实施的新《环境保护法》。前两部法律对水环境治理中的公民权能和公民参与没有做任何规定。新《环境保护法》有比较大的进步,在第三十五条明确规定:公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。但是,由于我国的法律没有正式承认公民的环境权,也没有对环境权进行任何界定,导致新《环境保护法》所规定的公民的获取环境信息的权利、参与和监督环境保护的权利很难得到保障。参与环境保护是公民的一项权能,即法律赋予公民有能力从事环境保护的相关活动,如果有企业、政府部门、其他机构或者个人妨碍了这项权能,那么就应当承担相应的法律责任。因此,现有的法律把公民参与环境保护界定为一种公民的权利并不准确,因为公民参与环境保护并不一定是因为其利益受损。相反,公民在参与环境保护的过程中一旦伤害了企业或者其他组织和公民的具体利益,却很有可能受到法律的惩罚。

水资源的所有权结构对公民参与水环境社会治理的积极性具有决定性的作用。我国的《水法》第三条规定:水资源属于国家所有。而且该法第二条规定,本法所称水资源,包括地表水和地下水。按照这样的规定,所有江、河、湖、海、冰川中的水以及地下水都属于国家,这个规定让水环境社会治理中的公民参与陷入一个怪圈,即公民需要花费时间和精力去保护根本不属于自己的资产。由于水资源的特殊性,世界上几乎所有国家的法律都不主张水资源私有化,但是也很少有国家直接规定所有的水资源都属于国家,大部分国家都主张水资源属于公共产权,或者产权不明。

我国宪法规定自然资源属于国家所有。但是水资源和典型的自然资源(如石油、矿产等)有区别。水资源是否属于国家不应该仅仅依据水的物理性质来判断,而应该依据水资源的具体用途来判断。按照用途来划分,水资源主要有三种:(1)经济用途的水资源,发电、航运、工业用水等；(2)生态用途的水资源,景观、生态多样性、生物栖息区等；(3)生活用途的水资源,人畜饮水、生活用水。经济用途的水资源属于国家,生态用途的水资源属于公共产权,生活用途的水资源属于产权不明。这样的所有权归属划分比较符合水资源的实际情况。此外,《水法》仅仅用所有权来规范水资源的权利归属也过于粗放。从《物权法》的角度来看,所有权是最强的一种物权,它包括了租赁权、管理权、获益权等,而事实上国家又无法对领土范围内的所有水资源有效行使如此严格的权利。对于水资源这样一种流动的自然资源,国家的所有权应该根据实际的管理情况进行合理的分解。例如,水资源的所有权可以分解为流域规划权、经营权、获益权、享有权、损害赔偿权等,国家、公共企业、营利性企业、附近居民、一般公众分别享有不同的权利组合。

二、有序的公众参与渠道

赋予公民足够的环境权能并不能保证有效的公民参与,更重要的是建立制度化的公众参与渠道。在“五水共治”的实践中,已经出现了像“民间河长制”“吾水共治圆桌会”等新型公众参与方式,这些形式的公众参与也取得了很好的社会效果。不过,现阶段我国水环境社会治理中的公众参与仍然缺乏制度上的明确规定。大部分的公众参与项目处于“环保活动”和“民间活动”的层次,很多环保项目只能够起到宣传环保知识、提高环保意识的作用,对于污染企业无法形成有效的制度制约。如果公民参与环境治理并不能够对污染企业和破坏生态环境的行为形成刚性的约束,那么久而久之这种公民参与的热情就会慢慢消退,重新回到没有公民参与的状态。发达国家在水环境社会治理的各个环节都建立了制度化的公众参与渠道,主要包括决策、管理、项目实施、冲突解决等四个重要环节中的公众参与。

第一,水环境生态决策过程中的公众参与。现代社会是法治社会,一切关于公共事务的决定都应当以法律、规范、制度的形式出现。由于涉及到专业技术和众多的利益相关者,水环境的公共政策制定更加需要不同形式的公众参与。例如,澳大利亚维多利亚州的《委任立法法》就规定政府部门制定规章制度必须征询公众意见,特别是要与有利害关系的人或团体协商,有些法规、规则还要交民间的咨询委员会或技术机构予以论证(姜明安,2010)*姜明安：《新行政法:公中有私,私中有公》，载朱迪·弗里曼：《合作治理与新行政法》，商务印书馆2010年版。。在环境问题的决策过程中强调公众最大限度地知情权和参与权已经成为世界各国推行环境社会治理的共识。1998年欧洲经济委员会通过的《在环境问题上获得信息、公众参与和诉诸法律的公约》(亦称奥胡斯公约)中的第八条规定,公众参与拟定规章和/或有法律约束的通用准则文书,每个缔约方应大力促进公众能够在各种备选办法确定之前的一个适当阶段有效参与公共当局拟定的可能会对环境产生重大影响的执行规章和其他有法律约束力的通用准则文书。发达国家公众参与环境保护的方式和渠道比较多,主要有:公告、非正式小型聚会；一般公开说明会；社区组织说明会、咨询委员会；公民审查委员会；听证会；发行手册简讯；邮寄名单；小组研究；民意调查；全民表决；设立公众通信站；记者会邀请意见；发信邀请意见；回答公众提问；座谈会等(叶俊荣,2003)*叶俊荣：《环境影响评估的公众参与:法规范的要求与现实的考虑》，载《环境政策与法律》，中国政法大学出版社2003年版，第211页。。

第二,水环境生态管理过程中的公众参与。水资源是一种区域性的公益品,发达国家对于水资源的生态管理主要依靠当地社区和共同体的力量。以法国为例,1992年的水资源法确立了对于跨流域的水资源实现协商治理的管理方案。根据水资源治理和管理方案,各地都建立了地方水资源委员会,由选举的委员、行政部门和水资源使用者联合会代表(农民、渔民、环保主义者等)组成,这些由多种行动者参加的委员会负责对流域内水环境的问题做出诊断,并提出一些建议,如制定一些规章制度或由公众共同参与的行动(皮埃尔-伊夫·吉厄纳夫,2011:104)*皮埃尔-伊夫·吉厄纳夫：《地方协商与治理:加强协作的关键问题》，载法国更新治理研究院编:《治理年鉴:2009—2010》，吉林出版集团有限责任公司2011年版，第103-109页。。日本对于河道的日常管理也经常委托给流经地的社区组织或者地方公共团体。当地社区的居民一方面能够享受干净的水资源带来的生态福利,另一方面通过直接的管理活动能够提高自身的责任感和荣誉感。

第三,水环境项目实施中公众参与。为了促进水环境社会治理,最直接的方法就是由政府部门发起和实施相关的水环境保护项目,这些项目能够把企业、事业单位、非营利组织、社区和公民个人动员和组织起来,形成一个持续的治理框架。美国的水效率联盟(Water Alliance Efficiency)就是一个致力于提倡节水、提高用水效率的非营利组织,这个组织与美国国内的大学合作,倡导在大学校园普及节水的技术、观念、以及开展相关活动。另外,该组织还为商业机构用水、政府机构用水、工业用水等制订了详细的指南和操作标准。水效率联盟是美国环境保护局(EPA)的重要合作伙伴,接受美国环境保护局的资助。环保部门发起或资助改善水环境的社会治理项目,并吸纳社会组织、企业和其他机构参与其中。这样的做法不仅能够提高财政资金的使用效率,而且能够为水环境社会治理中的公众参与提供更多规范化的渠道。

第四,水环境冲突解决中的公众参与。有保护是因为有破坏,所以环境保护是一个在冲突中前进的事业。解决水环境保护中的冲突需要按照现行的《水法》《水污染防治法》《环境保护法》等法律规范。不过,但凡一个社会冲突发展到诉诸法律的程度,可能已经达到一种非常深刻和尖锐的状态。就水环境的问题而言,可能已经产生了非常严重的水污染危害。因此,水环境的社会治理应该致力于在冲突的早期就发现问题,运用合适的程序和方案化解环境冲突,这样对于环境危害事件才能够真正做到防范于未然。例如,法国在1995年就成立了国家公共辩论委员会,让人们能够对大规模治理规划的决策过程提出质疑,高速公路、铁路、港口以及高压线的建设方案都应当交由公众进行讨论,在讨论的过程中,工程负责人要向普通公民介绍他们的计划,辩论过程的综述将会提交给公共权力机关(皮埃尔-伊夫·吉厄纳夫,2011:104)*皮埃尔-伊夫·吉厄纳夫：《地方协商与治理:加强协作的关键问题》，载法国更新治理研究院编：《治理年鉴:2009—2010》，吉林出版集团有限责任公司2011年版，第103-109页。。在环境治理中使用这样的辩论机制可以有效防止“先污染后治理”的局面出现,把破坏生态环境的行为扼杀在萌芽状态。

三、结论

党的十八大四中全会提出了建设“法治国家、法治政府、法治社会”的目标。水环境的社会治理只有按照依法治国的原则才能够得以持续、稳定的推进。浙江省的“五水共治”是一个动员全社会的力量,节约用水,建设良好的水环境的项目。“五水共治”的长效化给当前我国水环境治理中的法制建设提出了新的挑战和更高的要求。水环境社会治理中的法制建设应该采取实事求是的原则,吸收发达国家在环境保护领域的法治经验,在水权理论上有更多的突破,在环境权立法上有更多的公众赋权,在治理过程中有更多的公众参与和协商。

(责任编辑彭何芬)