政治支持、人际信任与政治回应——中国政治生活中的政治回应研究

肖存良

(复旦大学马克思主义学院，上海，200433)

政治支持、人际信任与政治回应
——中国政治生活中的政治回应研究

肖存良

(复旦大学马克思主义学院，上海，200433)

政治回应就是执政党和政府对公民需求反应和满足的过程与结果。政治回应比竞争性选举更重要。强大的政治回应是中国共产党高政治支持率和推动人际信任的关键。对于中国民主政治建设而言，关键在于增强党和政府的政治回应，而不在于发展竞争性选举，这是中国政治发展的内在逻辑。

中国政治；政治回应；政治支持；人际信任

一、问题的提出

中国政治学研究领域中存在一种现象：西方的主流学术观念在中国似乎行不通，能够有效地解释西方的主流学术观念根本不能有效地解释中国，二者不但相去甚远，甚至相互悖离。如在政治支持方面，西方“多数中国问题专家认为，中国在1989年后已经失去了道德合法性。因此，它只能靠强权和经济成就来统治这个国家”[1](180)，所以“中国共产党领导的政府缺乏公众支持和合法性”[1](1)。但在现实生活中，中国共产党在国内享有高度的政治支持。如2014年12月17日，哈佛大学肯尼迪政府管理学院艾什中心官方网站公布了对世界十个主要国家领导人形象的全球公众调查结果，结果显示，中国国家主席习近平在本国领导人认可度、受访者对本国领导人正确处理国内及国际事务信心度、以及30国受访者对十国领导人认可度三个方面都排名第一。“国内评价方面，10分制下被评价分值达9分，是10个国家领导人中唯一评分值达到9分的领导人。”[2]又如1995年至1999年，美籍学者陈捷在北京市进行了三次关于中国共产党政治支持度的社会调查，每次调查对象都有700多位受访者，每次调查的问题基本相同，以显示受访者对中国共产党政治支持是否发生了变化。三次调查结果都显示，“我们的受访者对中国政体的普遍支持相当高，尤为重要的是，受访者在与中央政府紧密相关的问项上表现出最强烈的支持。”[1](25)显然，在政治支持上，西方主流观念与中国社会现实相悖离。

又如在人际信任方面，1963年，阿尔蒙德和维巴在《公民文化——五个国家的政治态度和民主制》一书中首次提出人际信任是高效民主政治的一个先决条件的观点之后[3]，“民主制度促进人际信任，而信任也促进民主制度”[4](199)迅速成为西方政治学界的主流价值观念。普特南在《使民主运转起来》一书中进一步通过对社会资本的阐述印证了阿尔蒙德和维巴的观点。[5]因格尔哈特在“世界价值观调查”中对80多个国家长达40年调查所形成的统计数据也显示，人际信任与民主制度功能之间在全球范围内呈现出强烈的正相关关系。[4](116)此外，查尔斯·蒂利也指出，“民主必须把信任网络部分地融入公共政治。”[6](187)

根据这种主流观念，中国缺乏西式民主制度，因而中国的人际信任度应该很低，这一结论在前苏联和东欧等前社会主义国家都得到了印证。但是令西方学者大为困惑的是，同样由因格尔哈特主持的“世界价值观调查”结果却显示，中国的人际信任度非常高。如在1990年进行“世界价值观调查”的41个国家中，“中国相信大多数人值得信任的比例高达60%，仅次于瑞典、挪威、芬兰，排列第四，不仅高于大多数第三世界国家，也高于包括美国在内的大多数西方发达国家。”[7]以后几次的调查结果也大同小异，毫无疑问，中国是高信任度但缺乏西方模式民主的典型代表。[4](197−199)

为什么中国共产党会具有如此之高的政治支持度？为什么中国在没有西方民主制度的情况下会有如此之高的人际信任度？为什么中国民众对国家领导人处理国际国内事务会具有如此之高的信心？陈捷主要从民族主义和政治稳定两个角度对中国的高政治支持度进行了解释，他认为，“受访者强烈的民族主义和对政局稳定的优先考虑使他们在与中央政府相关的问题上表现出坚定的支持。”[1](52−53)但是他没有对民族主义和政治稳定究竟如何影响政治支持做进一步的研究说明。英格尔哈特主要把中国的高信任度归因为儒家文化的影响，他把中国、日本和韩国划为儒教文化圈，但是对于儒教如何产生中国的高度人际信任也没有做进一步研究，而且即便我们承认儒家文化能够增强人际信任，日本和韩国也属于儒教文化圈，但是他们的人际信任度都显然比中国要低，所以儒教如何影响中国人际信任仍需进一步考证。

美籍学者唐文方为了解释这个现象，把信任分为三类：狭隘信任、社团信任和公民信任。他通过实证调查发现，中国高信任度的来源主要是基于“社会主义制度下的社会经济组织结构”[8](94)环境中形成的具有“社会主义团队精神的成分”[8](94)的社团信任，而不是基于血缘、业缘和地缘而形成的狭隘信任或抽象的公民信任。而且唐文方的实证调查产生了一个让西方学者感到颇具颠覆性的结论，“被西方学者描绘成‘独裁者’的共产党，居然起到西方公民社会中志愿组织的作用，使其党员具有更多的人际信任。”[8](172)唐文方进一步解释道，“共产党似乎也推动了公民信任，一个可能是因为共产党培养出了公民文化理论描述的、但只有在民主国家中才存在的相互支持和合作的氛围。这恰恰讽刺了西方传统政治学理论的某些结论，即按照公民文化理论的推论，共产党领导的国家不利于公民信任的发展，而共产党内部更不是公民信任得以生长的环境。”[8](98)中国高度人际信任的根源竟然在中国共产党。这是西方学者基于西方逻辑怎么也想象不到的。

那么接下来的问题是，共产党如何培育公民信任、创造支持与合作呢？共产党何以能够获得很高的政治支持度呢？本文认为，英格尔哈特、陈捷和唐文方等西方学者在解释这个问题的过程中，忽视的一个重要方面就是中国共产党及其所领导的政府建立起了强大的政治回应，中国共产党和政府通过政治回应满足公众的需求和愿望，双方在提出诉求与回应诉求的沟通过程中培养了人际信任，创造了相互支持与合作，并由此把国家与社会勾连起来，实现国家和社会治理。在具体政治实践中，执政党和政府通过群众路线和协商民主等工作原则和决策中的政策呼应而实践政治回应。在西方传统政治学理论中，政治回应常常被竞争性选举所遮蔽。西方现有的民主政治理论研究主要集中于竞争性选举，即使出现普遍的投票冷漠之后，也只把政治参与作为解决办法，忽视了国家层面的政治回应，而高强度的政治回应不但是现代民主政治应有的一个重要维度，也是英格尔哈特等西方学者所没有注意到的中国政治逻辑的重要组成部分。

在西方过往的研究中，也有部分学者注意到了国家的重要性，认为只有强国家才会有强民主，而“一个软弱的国家，只会有一个软弱的民主”[9]。但是他们把注意力集中于国家能力，而没有提出要在国家能力基础上进一步加强国家的政治回应性。此外，虽然有大量学者在各种场合提出了回应一词，但没有对政治回应进行系统研究。有的学者提出了“响应性”和“接纳性”等类似概念，但是主要把它们理解为“公民影响政策的能力”[10]，国内有的学者提出要加强我国的政府回应制度建设[11]，有的学者提出要把公共舆论作为提升政治回应度的重要方式[12]，但是对执政党和政府的政治回应都缺乏深入研究。

二、政治回应比竞争性选举更重要

芬纳根据“统治者的本质”，把政体分为宫廷式政体、广场式政体、教会式政体和贵族式政体四种类型。[13](31−39)随着政治发展由神权政治、君权政治向现代民主政治转型，宫廷式政体、教会式政体和贵族式政体日益式微，广场式政体成为政治发展的主要类型。广场式政体是由人民构成、人民实施统治权的民主政体，即人民主权或主权在民。马克思指出，“在君主制中是国家制度的人民，在民主制中则是人民的国家制度。民主制是国家制度一切形式的猜破了的哑谜。”[14](280−281)“在这里，国家制度不仅就其本质来说是自在的，而且就其存在、就其现实性说来也日益趋向于自己的现实的基础、现实的人、现实的人民，并确定为人民自己的事情。国家制度在这里表现出它的本来面目，即人的自由产物。”[14](280)“人民主权的含义就是在事关政治未来的问题上，应该咨询人民的意见，由人民来决定，实际上这也是人民主权原则的目的所在。”[13](450−456)“这一原则认为如果一个政府不能向其民众表明其权力是民众所授予的，那么这个政府就是不合法的，因此不值得民众的服从。”[13](452)这一原则决定统治权力是由下而上授予的，而不是以往由上而下授予的。

根据人民主权原则，“不是人民为政府牺牲，而是政府永远准备着为人民而牺牲。”[15](72)政府只是民众的代理人[15](72)，民众是实际掌权者，即人民统治，但是“在现实政治事务中，就人民这个词本身的含义来说，是不能统治他们自己的。发号施令的政府来自人民的选择，但人民并不制定或执行法律。”[16]因而在民主政治中，虽然权力的源泉是人民，但是人民作出选择和决定之后，应该由政府来实施人民的选择和决定，也就是说，作为人民代理人的政府应该满足人民所提出的愿望和需求，这就提出了政府回应人民需求的政治回应问题。现代政党政治兴起、政党政府出现之后，回应也包括执政党对公民需求的反映和满足。所以政治回应就是执政党和政府对公民需求反应和满足的过程与结果。

这样，现代民主政治就内在地包含着两个维度，一个维度是人民主权，人民是最终权力与合法性的源泉，体现这一维度的民主形式包括直接民主和间接民主两种。另一个维度是执政党和政府的政治回应，执政党和政府要通过回应人民需求来最终实现人民主权和人民统治，二者犹如鸟之双翼，车之双轮，不可偏废。尤其是20世纪大政府兴起之后，政府规模扩大，政府大规模干预社会经济生活非常普遍化[17]，如果政府不能有效地回应民众的需求，那么政府就会滥用权力，人民主权就会成为一句空话。所以对于现代政府而言，一方面要有很强的国家能力，即强国家，另一方面也要有很强的政治回应，即强回应。弗兰西斯·福山和王绍光等人只关注到了强国家，而没有注意到强回应。①

从结构上看，政治回应包含两个主体：一个主体是执政党和政府，另一个主体是公民。公民的诉求多种多样，执政党和政府的回应也是多种多样，所以政治回应的渠道和方式也是多种多样。从行为上看，政治回应既是一种能力，更是一种过程和结果，当然我们也可以把政治回应能力纳入到国家能力范畴之中，虽然国家学派和王绍光先生没有把它纳入到国家能力概念之中②，但是我们更多的是从一种政治行为的角度来考虑政治回应，所以把政治回应看成是一种过程和结果。本文就是在这种意义上定义政治回应概念。

西方传统政治理论家主要从代议制和竞争性选举的路径出发来考虑现代民主政治建设问题。他们观察到，人民统治意味着由人民亲自组织和管理政府，但这种直接民主在公民人数较多、国土范围较大的国家难以实现，因而他们主张由人民选举代表代表人民管理国家和政府。他们认为，“由人民代表发出的公众呼声，要比人民自己为此集会，和亲自提出意见更能符合公共利益。”[18]从而提出了代议制民主。熊彼特在否定存在“人民意志”[19](399−400)之后，直接就把代议制民主简化为竞争性选举。熊彼特指出，“民主方法就是那种为作出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民选票取得作决定的权力。”[19](395−396)在原有的民主理解中，实现人民主权处于第一位，竞争性选举处于第二位，但是熊彼特把它倒转过来，把人民选举作出政治决定的人或产生政府放到第一位，把人民决定政治问题放在第二位[19](395)，人民的任务由统治简化为选举产生政府，这是对民主极大的简化甚至歪曲。但令人奇怪的是，这种简化版的民主在20世纪后半叶竟然成为西方国家的标准民主概念，西方国家不遗余力地把这种简化版的民主推销给广大发展中国家。如美国的自由之家就把竞争性选举作为衡量一个国家政治权力自由度的重要标志。[6](3)

但是人民的任务由统治简化为选举之后，就促使政府官员把注意力集中于选举，而不是真正地汇聚民意。政府官员实际上是代表选票而不是选民，选举是为选票而战而不是为民意而战。久而久之，选民发现政府官员并不代表自己，因而参与选举的兴趣就下降。所以即使在发达的西方民主国家，自20世纪60年代以来，选举投票率持续下降。[20](382−384)从西方的逻辑来看，本来竞争性选举还内在包含着一个隐性契约，即人民最终可以通过选票决定政府官员的去留，逼迫政府官员代表人民的利益，如果政府官员不代表人民的利益，那么人民就可以用选票把它赶下台，所以主权最终还是掌握在人民手中。但是投票率持续走低之后，这个假定所包含的制约和回应也就自然消失了。然后西方国家再把这套制度移植到发展中国家，其结果就更加可想而知了。

西方的民主政治过于强调竞争性选举而忽视了政治回应，政治回应维度的缺失使西方民主政治越来越官僚化，与民众需求脱节。这导致了部分学者和政治家对竞争性选举和选举式民主的反思。英国前首相托尼·布莱尔直言不讳地指出，“导致人们对民主政府大失所望的真正原因是，人们认为生活中迫切需要的改变迟迟没有发生。”[21]“人们需要更好的服务，有更高的期望，但任何政治家都会告诉你，没人愿意为此买单。”[21]为了推动民主体制改革，布莱尔大声呼吁，“我们必须把民主体制的问题搬上台面，开诚布公地进行讨论。民主体制光给民众投票权是不够的，还需要做出实实在在的成果。”[21]要用实实在在的成果来满足民众需求。针对熊彼特把民主简化为选举的问题，查尔斯·蒂利也提出了不同的民主观念，他认为，“当一个国家和它公民之间的关系呈现出广泛的、平等的、有保护的和相互制约的协商这些特点，我们就说其政权在这个程度上是民主的。”[6](12)衡量民主程度的一个标准就是“公民表达的要求得到满足的范围有多广”[6](12)。皮特金更是明确指出回应比选举更为重要，她指出，“我们之所以关心选举和选举方法，尤其是选举是否自由和真实，是因为我们相信这样的方法对于确保系统的回应性是必要的。我们之所以关心一个政权的受欢迎程度，是为了找到一个测量潜在回应性的可替代的手段。”“我们认为，代表性政府必须具有专门的旨在确保、并且事实上也确保了政府会对公众的利益和意见进行回应的运行制度。这样的政府可能有一个总统，可能是由一个首相领政，也可能是一个委员会政府。这样的政府可能会采取地理选区制，或比例代表制，或某种其他的议席分配制度。这样的政府可能没有政党，或有几个弱的政党，或有几个强的政党，可能有许多政党，也可能政党很少。所有这些形式的政府都可能是代表性政府；只不过其中的一些比另一些更成功。”[22](287−288)相对于回应性而言，政党制度、选举制度、政府制度等政治制度都是次要的。

总之，西方政治理论过于重视竞争性选举，而忽视了政治回应的重要性。在投票率越来越低的现实情况下，政治回应比竞争性选举更重要。

三、中国政治生活中的政治回应

在中国的传统政治中，有察举制度、征辟制度、九品中正制和科举制等官员选拔制度，但是缺乏西方意义上的竞争性选举传统。[23]民国时期，我国引进了西方的竞争性选举，但很快就被证明行不通。中国共产党不是通过竞争性选举而掌握政权的，与之相反，中国共产党是通过直接回应人民需求而成长壮大并掌握国家政权的。执掌全国政权后，中国共产党把满足和反应人民需求作为领导和执政的基本原则，毛泽东把它概括为一句话：“为人民服务。”中国共产党及其领导的人民政府的政治回应多种多样、多姿多彩，为方便起见，我们把它分为原则层面和实践层面。

首先，原则层面的政治回应。主要体现为党和政府把反应和满足人民群众需求作为自身的基本工作原则和工作方法。中国共产党回应人民群众需求的工作原则主要包括群众路线和社会主义协商民主两个方面。群众路线的核心内容是，“一切为了人民群众，一切依靠人民群众，从群众中来，到群众中去。”群众路线要通过满足群众需求来促使群众支持革命、建设与改革，正如毛泽东所指出，“一切群众的实际生活问题，都是我们应当注意的问题。假如我们对这些问题注意了，解决了，满足了群众的需要，我们就真正成了群众生活的组织者，群众就会真正围绕在我们的周围，热烈地拥护我们。”[24](137)“要得到群众的拥护吗？要群众拿出他们的全力放到战线上去吗？那末，就得和群众在一起，就得去发动群众的积极性，就得关心群众的痛痒，就得真心实意地为群众谋利益，解决群众的生产和生活问题，盐的问题，米的问题，房子的问题，衣的问题，生小孩子的问题，解决群众的一切问题。我们是这样做了，广大群众就必定拥护我们，把革命当作他们的生命，把革命当作他们无上光荣的旗帜。”[24](138−139)只要党深入群众，满足人民群众需求，对人民群众的需求进行有效的政治回应，人民群众就会支持党的路线方针政策，所以群众路线是党进行政治回应的基本方式，是理解中国共产党高政治支持率的一个重要方面。

社会主义协商民主是要在协商、沟通、对话过程中体现人民主权，让人民参与管理国家事务，掌握国家政权。而协商、沟通、对话的过程就内在地包含着人民群众提出诉求和党对人民群众诉求进行回应的过程，所以从党与人民群众关系的角度来看，社会主义协商民主是党进行政治回应的重要形式。党的十三大报告就提出要进行社会协商对话，十八大报告进一步提出了社会主义协商民主。习近平同志在庆祝人民政协成立65周年大会上的讲话中指出，“在中国共产党统一领导下，通过多种形式的协商，广泛听取意见和建议，广泛接受批评和监督，可以广泛达成决策和工作的最大共识。”经过广泛的协商沟通之后，就可以达成共识，培育公民支持与合作，中国共产党在这个过程中也获得广泛的政治支持，所以社会主义协商民主是理解中国共产党高政治支持率和中国高人际信任度的另一个重要方面。

其次，实践层面的政治回应。我们可以把它分为宏观和微观两个层面。宏观层面主要是党和政府的政策制定与政治决策层面，微观层面主要是群众日常生活层面。在党和政府的宏观政策层面，我们经常可以看到群众诉求—政治回应这一党和政府政策制定的基本逻辑。改革开放以来，党和政府的大量政策都是源自群众需求和群众实践，然后党和政府把它上升为自身的政策，回应群众需求，同时根据群众需求的进一步发展而产生出新的政策。如被科斯和王宁称为“边缘力量”的家庭联产承包责任制、乡镇企业、个体经济和私营经济等首先都是群众在实践探索中自发产生的。[25](129)邓小平也说，“农村改革中，我们完全没有预料到的最大的收获，就是乡镇企业发展起来了。”[25](238)“乡镇企业容纳了百分之五十的农村剩余劳动力。那不是我们领导出的主意，而是基层农业单位和农民自己创造的。”[26]乡镇企业和个体户等虽是自发产生，但其发展壮大却离不开党和政府的政策支持，党和政府政策层面的政治回应推动乡镇企业和个体户的进一步发展壮大。

这里以党对个体户和私营企业的政策变化为例来体现党和政府有效的政治回应过程。个体户的产生源自于大批知青返城之后没有工作，他们提出了设立个体户以自谋生计的需求，党和政府根据他们的需求在政策层面上进行了回应，1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》指出，“我国现在的个体经济是和社会主义公有制相联系的，不同于和资本主义私有制相联系的个体经济，它对于发展社会生产、方便人民生活、扩大劳动就业具有不可代替的作用，是社会主义经济必要的有益的补充，是从属于社会主义经济的。当前要注意为城市和乡镇集体经济和个体经济的发展扫除障碍，创造条件，并给予法律保护。”[27]党的政策支持推动了个体化的大量发展，个体户从1978年的14万户增长到了1986年的1 211万户，从业人员1 846万人。[28]部分个体户发展壮大、雇佣人数超过8人之后，就成为了私营企业主，他们又自发产生了设立私营企业的需求，党和政府又通过政策回应来支持私营企业的发展。党的十三大报告指出，“实践证明，私营经济一定程度的发展，有利于促进生产，扩大就业，更好地满足人民多方面的生活需求，是公有制经济必要的和有益的补充。”在党的政策支持下，私营企业1989年发展到9.1万户，从业人员164万人。[29]从个体户和私营企业的发展过程中，我们可以清晰地看到这种需求—回应的政治回应结构。正是因为党和政府满足了私营企业主的社会和政治需求，所以私营企业主并没有像西方学者所预测的那样作为“带着牙齿的阶层”成为国家的反对派③，而是中国共产党的重要支持力量。[1](125−128)

微观层面的政治回应主要是指党和政府满足群众的日常生活需求。民有所呼，党和政府就有所回应。如新世纪以来，杭州市委市政府根据人民群众日常生活中的交通、就业、医疗、教育、住房和环境卫生等七个方面的难题，提出了要“破七难”，满足人民群众上述七个方面的需求，并让人民群众对需求满足程度进行评价，市委市政府根据群众评价再进行整改，建立了“评价−整改−反馈−再评价−再整改−再反馈”的政治回应机制。[30]又如自1986年以来，全国各地都广泛推行了“政府实事工程”，以上海市为例，2014年上海市政府在调研基础上共设立了10件、28项政府实事项目，内容包括垃圾分类、村庄改造、小学更新、暑托班、老年学校标准化建设、养老床位、自助早餐店、日间服务中心、孕妇健康检查、示范性家政服务站建设、应急避难所建设和百姓健身步道等群众日常生活的各个方面。截至2014年12月25日，上述政府实事项目全部完成，其中还有19个项目超额完成了年初制定的目标任务，占任务总数的67.9%。市民总体满意度达到了85分。[31]满意本身就意味着支持与信任。当然，本文无意于说明党和政府在政治回应方面已完美无缺，由于党和政府内存在的形式主义、官僚主义都会削弱政治回应，因此，党和政府要保持和提升政治回应能力，就需要进一步反对官僚主义和形式主义。本文旨在指出我国已有丰富多彩的政治回应，保持并继续发扬这种强政治回应是社会主义民主政治建设之道。

四、结论

第一，强国家只有具有强大的政治回应之后，才能真正成为好国家，真正实现人民统治。现代民主政治的实现需要执政党和政府具有强大的政治回应。

第二，政治回应比竞争性选举更重要，西方国家把竞争性选举输出给了发展中国家，但是忽略了政治回应与国家能力建设，最终都难以建立巩固的民主政治。这是新兴民主国家政治动荡的根源之一。

第三，强大的政治回应是中国共产党高政治支持率和推动人际信任的关键，对于中国民主政治建设而言，关键在于增强党和政府的政治回应，而不在于发展西方那样的竞争性选举。这是中国政治发展的内在逻辑。

注释：

① 弗朗西斯•福山和王绍光先生都认为要加强国家能力建设，提出强有力的政府是民主政治建设的基础等观点。

② 阿尔蒙德和鲍威尔认为，国家能力主要包括提取、规制、分配、符号和响应等能力。米格代尔认为，“国家能力包括渗入社会的能力、调节社会关系、提取资源，以及特定方式配置或运用资源四大能力。”王绍光把国家能力分为强制能力、汲取能力、濡化能力、规管能力、统领能力和再分配能力六大能力。

③ 哈耶克和罗伯特•达尔认为，珍惜自由市场的人更愿意支持民主制度而不是非民主制度，中国的私营企业主作为自由市场的产物，必将更支持中国走西方民主政治道路，从而成为反对派。西方大量政治学家和海外中国研究学者都持这种观点。

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Political support, interpersonal trust, and political response: Research on political response in Chinese political life

XIAO Cunliang
(Marxist School, Fudan University, Shanghai 200433, China)

Political response lies in the process and result that the ruling party and government responds to and satisfies citizens’ demands.Political response is more important than the competitive elections.Powerful political response is high political support of the communist party of China and the key to promoting interpersonal trust.As far as the democratic political construction of China is concerned, the key lies in strengthening the political response of the party and the government rather than developing competitive elections.This is the inherent logic of political development in China.

Chinese politics; political response; political support; interpersonal trust

D6

A

1672-3104(2015)06−0102−06

[编辑: 颜关明]

2015−02−03；

2015−06−26

2011年国家社科基金青年项目“人民政协在地方立法协商中的作用研究”(11CZZ011)

肖存良(1976−)，男，湖南衡阳人，法学博士，复旦大学马克思主义学院讲师，复旦大学统战理论研究基地研究员，主要研究方向：民主政治，政党政治，人民政协