把握自贸区发展机遇，提升规则制订影响力

周密

2014年12月5日，中共中央政治局就加快自由贸易区建设进行第十九次集体学习。习近平总书记在主持学习时发表了讲话。他指出，加快实施自由贸易区战略，是我国新一轮对外开放的重要内容。党的十七大把自由贸易区建设上升为国家战略，党的十八大提出要加快实施自由贸易区战略。党的十八届三中全会提出要以周边为基础加快实施自由贸易区战略，形成面向全球的高标准自由贸易区网络。这次中央政治局集体学习安排这个内容，目的是分析我们加快实施自由贸易区战略面临的国内外环境，探讨我国加快实施这个战略的思路。

2014年，中国在推动自贸区建设方面成绩斐然。无论是自贸区涉及的国家、自贸区协定包含的内容和对经济可持续发展的支撑，都达到了新的历史水平。展望未来，面对国际多边经贸规则体系发展迟缓、全球经济再平衡过程漫长的外部环境，外部的机遇与挑战并存。在符合多边体系下双边与区域两轮推动的国际背景下，中国作为全球经济大国，需要探索出一条符合自身需求的有效发展道路。除了通过在上海、天津、广东、福建等省市开展的国内自贸区建设试点提升企业竞争力以外，积极推动中国与“一带一路”沿线国家商签自贸区，将有助于为中国经济发展目标的实现提供更为有效的助推和支撑，有力提升企业的跨境资源要素配置能力。

建设自贸区，符合国际通行做法、趋势

自贸区（FTA）的建设符合多边经贸规则体系，也是多边经贸自由体系推行受阻下的重要选择。近年来美国加强了对国际规则的引领力度，发展中国家也需要抱团取暖。

多边经贸体系下进阶选择。作为世贸组织（WTO）的前身，1947年形成的关税和贸易总协定（GATT），就明确了区域贸易协定（RTA）存在的合法性。GATT第24条第5款就规定，允许缔约方以成立关税同盟、自由贸易区以及订立为形成关税同盟和自由贸易区所必须的临时协议的方式进行区域贸易一体化实践。事实上，这项规定是WTO最惠国待遇的最大例外。根据WTO统计，截至2014年末，各成员向WTO通报的GATT第24款项下的FTA共计212个。其中，最早的是1970年生效的冰岛的EFTA，最新的是俄罗斯主导的、即将于2015年1月生效的欧亚自贸区。按照一般做法，自贸区的成员间市场开放程度大于WTO，能够更好促进自由化。而这也是WTO允许自贸区例外的初衷。

多边谈判困境下持续突破。2002年启动的多哈回合谈判迄今已经过13年的艰难谈判，除贸易便利化协定初见曙光外，其余诸项协议并无进展。在协商一致规则下，160余个WTO成员方难以找到符合各方利益的明确领域，为经济全球化的升级演化蒙上阴影。与多边协议不同，自贸区等双边或区域协定涉及参与方较少，更容易受到参与方意愿的有力推动。在各成员方对在WTO平台上难以持续推进自由化的担忧下，采取自贸区形式促进贸易自由化的尝试发展迅速。事实上，在1995年WTO成立之前生效的FTA只有24个，在多哈回合谈判启动后生效的FTA只有38个，余下的大量的FTA都是多哈回合谈判后达成的。这些自贸区的发展、交织和融合也在一定程度上反作用于WTO多边经贸规则的演进。

美国借助自贸区增强地位。奥巴马上任之前，美国在对外签署新的协定方面表现并不积极，其较强的经济优势减弱了对外开辟新的协议空间的动力。经济危机爆发后，美国开始重新探索增强自身产业优势的模式，拓展贸易出口和对外投资的市场。目前，美国已经与20个国家签署了自贸区协定，主要分布在拉美、中东以及澳、加、韩。除了通过双边自贸区协定“一对一”拓展外，美国还高调参与并提升了跨太平洋伙伴关系协定（TPP）的层级，启动了与欧盟的跨大西洋贸易与投资伙伴协定（T-TIP）谈判。TPP的理念是“面向21世纪”，涉及许多新的议题领域，美国力保自身在全球规则体系中拥有更强的话语权;T-TIP则推动全球最大经济体之间有关规则、标准与规范的协商，涉及边境后措施。

发展中国家需要抱团取暖。2013年美联储宣布量化宽松货币政策退出以来，市场反应明显，资金流出对发展中国家造成较大压力。加之欧洲市场的持续乏力、页岩油技术的广泛应用导致大宗商品价格持续走软。发展中国家对外需的依赖性较强，需要通过出口提升为经济发展提供支撑，出口导向型的经济体受到较大冲击，出口的减速对经济增长的影响较大。尽管长期来看，发展中国家依然需要通过向发达经济体出口原材料、劳动密集型的制成品实现经济和产业的发展，但短期内也必须找到可以替代的其他市场。包括中国在内的发展中国家的消费水平和消费力都在快速增长，在危机下发展中国家也在积极探索通过包括自贸区在内的各种协议机制，寻找新的外需支撑，促进经贸发展。

推动自贸区，中国拥有较为明显优势

中国也在自贸区建设上拥有明显优势。除了通过已有自贸区积累经验外，也以自身的经济体量和影响力增强了话语权。逐渐清晰的自贸区战略为下一步推动自贸区发展指明了方向。

现有自贸区积累更多经验。中国已经签署的九个自贸区位置不同，所处的经济发展阶段也不同，中国在谈判中增强了经验积累。东盟作为最具活力的地区之一，市场规模较大，且农产品出口需求强劲。新西兰作为与中国签署自贸区的第一个发达经济体，中新双方在自贸区协议签署上具有更多更为灵活的措施，实现了包括自然人移动在内的要素禀赋更好流动。瑞士和冰岛都是中国企业开展对欧经贸合作的重要窗口。已经完成实质性谈判的澳大利亚市场潜力巨大，韩国则已经完成与美欧澳的自贸区谈判。已有的自贸区谈判为中国与不同谈判方开展有效谈判积累了相对丰富的经验。

经济贸易国际影响力更强。作为全球第一大货物贸易大国，第二大经济体和吸收外资大国，以及第三大对外投资大国，中国的全球经贸影响愈发有力。无论是原材料进出口、农业产品进口、制造品的进出口，还是双向投资，经济活动的波动都会产生外溢性影响。在此情形下，习总书记提出的成为国际规则参与者、引领者的要求更加符合中国经济的全球位置。在成为越来越多国家最大贸易伙伴国的情形下，中国的贸易投资规则主张更容易获得认可。

再平衡时期各国需求更大。全球经济依然处于看不到头的再平衡期，经济复苏的不稳定、发展路径和轨迹的不稳定，都使得通过自贸区创造稳定环境的需求有所增加。自贸区的示范效应更为明显，不仅能够通过关税的优惠降低企业投资贸易的成本，更有可能通过自贸区相关的制度建设促进相关国家市场管理效率的提升。除了传统上在自贸区领域相对积极的发达经济体外，包括非洲、拉美等地区的发展中国家也对推动自贸区发展表达出了更为浓厚的兴趣。

自贸区战略初步具备雏形。中国的自贸区战略基本成型，在地理分布上，要逐步构筑起立足周边、辐射“一带一路”、面向全球的自由贸易区网络，积极同“一带一路”沿线国家和地区商建自由贸易区;在涵盖内容上，要讲质量，大胆探索、与时俱进，积极扩大服务业开放，加快新议题谈判。按照这一战略部署，中国的自贸区战略在实施中，除了继续完成在谈的海合会、挪威、中日韩等自贸区外，“一带一路”沿线的国家（如斯里兰卡）会成为重点，以服务商品和服务在“一带一路”上更为便利的流动。

发展自贸区，风险障碍依旧不容忽视

也需要看到，在进一步推进自贸区的过程中，中国依然必须关注可能的各种不确定因素。

自贸区布局需要各方响应。中国建设“一带一路”倡议的出发点是要实现沿线国家的互利共赢。自贸区的建设相应也需要获得更多相关国家的响应。除了这些国家自身的参与意愿外，还可能受到外部其他国家的阻碍和影响。

新议题提出更高发展要求。与传统的货物贸易、服务贸易不同，包括环境、发展、劳工、透明度、政府采购等在内的诸多议题，不仅要求中国对现有的相关规则有充分的理解，而且需要在国内改革的基础上对规则发展做出符合自身利益诉求的价值判断。

“意大利面碗”效应减弱协议效力。自贸区数量的增加也使得规则体系变得更为复杂，既会增加企业从事商业活动的经营成本，又会给相关政府管理提出更大挑战，需要将行政管理与谈判做好沟通和衔接。如果无法处理得当，杂乱无章会大幅削弱自贸区协议的效力。

反作用国内改革压力更大。自贸区的开放也会导致国内市场的压力增加，传统领域和新领域都会受到波及。企业需要面临来自更多国家商品或服务供应者的竞争，政府的行政改革也可能面临更大的压力，如果缺乏充分应对，有可能会对该国经济带来较大的负面作用。

参与和引领，需协同推进自贸区战略

要真正实现对于国际规则的参与和引领，自贸区战略的有效推进是重要的路径之一。应以更为公开透明的态度做好各项举措的衔接，更好协同推进自贸区战略。

顶层设计，明确描绘推进路线。中国经济体量增加的同时，市场经济发展水平更高，企业竞争力更强，对于在更广范围内创造公平环境的需求更为迫切。应以更为自信、开放的态度，明确提出并全面阐述自贸区战略的路线图（可借鉴韩国做法）。在此基础上，以公开的理念与相关国家积极交流，发现各方共同兴趣点，为自贸区的推进明确方向。

综合分析，推进重点国别工作。受多种因素限制，自贸区战略路线图中的自贸区推进应该有所侧重，按照相关准则实现有序推进。应优先选择与中国双边贸易、投资和人员流动规模较大的国家，路线图中对于商谈自贸区较为积极的国家，以及位于“一带一路”地理位置上的关键国家。推进与重点国家的自贸区对经贸的促进效果更为明显，也相应会产生更好的示范作用。

评估更新，增强已有协定作用。重视发挥存量自贸区的作用。对于已经签署的自贸区，还需要在效果评估的基础上继续推动更新。新签协定可以作为原有协定的有效借鉴。应适应新的形势变化，通过双方进一步磋商，调整制约部分，改进原有协定规则中不符合外部变化的条款和内容，以更有效发挥协定的作用，为双边经贸合作提供更好的环境。

迎难而上，参与引导新兴规则。对于在包括TPP等国际协定中涉及的新生规则，不能因为不熟悉避而远之。需要认识到，新的规则往往尚未定型，可以为实现规则引领提供更多可能的空间。应努力增强中国在面向未来经贸规则议题上的话语权，努力参与引导相关规则向着更符合发展中成员方利益的方向发展，在未来竞争中获得更有利的位置。

由外及内，完善国内标准规范。需要充分认识到自贸区规则对国内政府管理的反向作用，以商签自贸区协定为契机，推动国内相关标准和规范的完善。既要增加政策的透明度，又要坚持稳定的开放承诺，借鉴和学习国际先进做法，探索符合中国发展需求的标准和规范，并在市场管理中更好地发挥其作用，为市场开放后对外资的管理提供更为有效的工具。

携手并进，自贸协定促进共赢。自贸区协定的推动需要多方协同努力，双边向区域自由贸易协定的发展效果更好。APEC北京会议达成的有关亚太自贸区（FTAAP）的可行性研究为亚太地区经贸合作的有效加强提供了重要的支撑。而亚太这一经济增长潜力巨大地区进一步的经济融合，又会反过来对中国自贸区战略的推进带来更好的助推。

（作者为商务部研究院研究员）