我国保障性住房融资模式探讨——以江苏省为例

●吕建黎

我国保障性住房融资模式探讨
——以江苏省为例

●吕建黎

建设保障性住房是各级政府和广大居民普遍关心的重大民生工程，对改善中低收入者的住房条件有着重大意义。文章从保障性住房的内涵入手，介绍了江苏省保障性住房融资模式的现状，重点分析了现有融资模式的弊端，并介绍了国外较为成熟的保障性住房融资模式，最后提出了进一步改善江苏省保障性住房融资模式的对策建议，为政策制定者提供参考。

保障性住房 融资模式江苏

住房问题一直是人类社会发展进程中面对的首要问题之一，属于人的第一层次需求。在城镇化快速发展的今天，该问题已成为我国社会各界普遍关注的热点问题之一。1998年，我国住房分配制度改革取得重大突破，取消了计划经济时代单一的福利分房和租房制度，取而代之的是较为单一的货币化分房、商品化住房供应制度。该制度对于减轻财政压力，促进我国房地产市场发展发挥了重大作用。但随着近年来普通商品住房价格的持续走高，广大居民人均收入却仍然较低（2013年我国城镇居民人均可支配收入26955元、农村居民人均纯收入8896元），导致普通工薪阶层已经难以支付其高昂的成本，“蜗居”现象在全国各地大量出现，广大居民尤其是中低收入居民的住房需求得不到切实满足。

为缓解上述矛盾，我国各级政府相继制定了一系列政策，建设保障性住房成为其主要措施之一。我国在“十二五”规划中明确提出要建设3600万套保障性住房，以满足中低收入者的住房需求。住房建设需要大量资金，政府并未明确规定保障性住房建设所需资金的来源渠道及出资比例，该问题便成为阻碍保障性住房实际交付的关键问题。因此，改善现有融资模式，为保障性住房提供稳定的、可持续的资金来源就值得探讨。

一、保障性住房现有融资模式

保障性住房是指政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中，所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的公共住房。江苏省保障性住房主要分为经济适用房、廉租房、公租房等类型。按照国家“十二五”规划的要求，江苏省保障性住房建设项目正按计划实施，新开工和竣工交付的面积持续增加。如南京市2012年新开工建设保障性住房50210套，竣工20010套。其中，廉租房14230套，经济适用房26490套，为完成国家“十二五”规划做出了贡献。

为保证保障性住房项目的顺利实施，江苏省出台了一系列法律、法规，从法律层面对保障性住房加以保障。如南京市政府于2001年颁布《南京市城镇居民低收入家庭住房保障试行办法》，标志着南京市保障性住房制度正式建立。随后，关于保障性住房的各项政策陆续出台，如2005年，南京市政府颁布了《南京市城镇最低收入家庭廉租住房保障实施细则》，明确提出建设廉租房，以解决低收入群体的住房问题。三年后，《南京市廉租房保障实施细则》和《南京市经济适用住房管理实施细则》出台。2013年，又出台了《南京市公共租赁住房实施细则》，至此，南京市保障性住房制度基本建立。

关于保障性住房的融资模式，国内外学者和机构做了大量研究。有观点认为保障性住房建设所需资金应该主要由政府提供，原因在于市场普遍存在信息不对称、外部性等失灵；也有观点认为在我国新型城镇化推进过程中，中央政府理应承担主要融资责任，但在中央财政收入相对有限情况下，地方政府和企业可通过融资协议的方式为保障性住房建设筹集资金，如采用BOT、PPP、REIT等模式。另有观点认为不应采用单一政策，应采取综合性措施为保障性住房融资。如殷燕通过对新加坡、英国等发达国家保障性住房融资模式的研究，提出以下观点：一是政府提供仍是保障性住房资金来源的主要渠道，且中央政府和地方政府应明确区分各自责任，确保资金的及时到位；二是应制定相应的财政和货币政策，为保障性住房建设提供资金；三是应鼓励民间资本参与保障性住房的建设；四是可利用资产证券化等方式在金融市场上筹集资金；五是可将土地市场所获收益的一部分专门用来支持保障性住房的建设。

在目前的实践中，江苏省保障性住房资金来源主要有以下几种方式：一是财政性资金；二是住房公积金净收益部分；三是年度土地出让收入或土地出让净收益的一定比例。如江苏省常州市每年将土地出让净收益的10%用于保障性住房的建设；四是地方公共住房出售、出租收入部分；五是通过市场化手段筹集的资金。

二、现有融资模式存在的主要问题

1.缺乏一套稳定的财政投入机制。目前，国家相关部门并未对保障性住房的资金来源做出明确而强制的规定，缺乏一套为保障性住房建设提供稳定的、长期的资金投入机制。虽然国家财政部和住房建设部在2011年6月发布了《关于切实落实保障性安居工程资金，加快预算执行进度的通知》等文件，提出地方政府应将土地出让金的10%作为保障性住房建设所需资金，但这一指标并非强制性要求，只是原则性建议。由于我国财政体制正处于从经济建设财政向注重民生的公共财政转型过程中，同时地方政府出于对经济总量的偏好，更多财政资金往往投向于经济建设领域，用于保障性住房的预算支出严重不足，地方财政预算资金在短时间内难以满足大规模保障性住房建设的需求，资金缺口将越来越大。

2.缺乏专业政策性银行。政策性银行是为实现国家相关政策，为相关行业提供融资的专业金融服务机构。由国务院统筹，资金专款专用。虽然我国早已成立了国家开发银行，但该机构主要为国家开发的大型项目提供资金支持，尚未建议专门为保障性住房提供资金支持的政策性银行，导致建设资金来源渠道不固定，这必然阻碍保障性住房建设计划的顺利完成。

3.地方融资平台债务风险偏大。就近几年江苏省保障性住房的资金来源来看，大部分来自地方财政，来自中央财政的资金偏少，这给地方政府的财政造成了巨大压力。为完成国家提出的保障性住房建设计划，地方政府往往组建融资平台，通过间接融资和直接融资等方式筹集资金。如江苏省常州市2009年3月成立了注册资本10亿元的常州市公共住房建设投资发展有限公司，向各金融机构争取住房保障资金支持，累计融资超过30.19亿元。虽然贷款利率较低，但保障性住房本身具有低收益性、资金回收期长等特点，依靠其租金等收益来偿还贷款并不现实，这必然增加融资平台的资金风险。

三、国外保障性住房融资模式借鉴

1.新加坡保障性住房融资模式。在保障性住房建设方面，新加坡是世界上制度最完善的国家之一。新加坡人均拥有的土地面积极少，属于典型的人多地少国家。为解决中低收入者的住房问题，新加坡政府为其建设了大量租屋。建设资金主要来自以下几个方面：一是政府提供的建设发展贷款；二是中央公积金局提供的专项贷款；三是通过发行专项债券取得的资金；四是租屋的租金收入；五是租屋的出售收入。属于典型的政府与市场相结合的融资模式。

2.日本保障性住房融资模式。日本保障性住房主要分为公营住宅和公团住宅，其建设和运营所需资金主要由中央财政和地方财政共同负担。日本有专门为保障性住房提供资金支持的金融机构，即住宅金融公库，性质类似于我国的政策性银行。其资金来源包括国家财政拨款、发行债券及民间资本。其主要职能在于为难以通过普通商业银行获得贷款的中低收入者提供住房贷款，期限可达30年以上，少数经济困难者贷款期限还可延长。贷款利率比普通商业银行要低1%～2%，大大减轻了中低收入者的购房压力。

3.美国保障性住房融资模式。美国保障性住房建设所需资金主要来自以下几方面：一是联邦财政拨款；二是发行保障性住房建设债券；三是民间融资；四是通过住房抵押市场融资；五是通过住房抵押二级市场融资。在保障性住房建设的初期阶段，资金基本依赖联邦拨款。即使到了成熟阶段，联邦拨款依然是构成资金的主要来源。

4.德国保障性住房融资模式。德国拥有完善的保障性住房建设体系，其资金来源从早期以政府主导为主转变为现阶段政府与市场相结合模式。通过多种渠道来融资，如通过成立小额存款批发基金与商业银行合作、契约储蓄与信用合作社合作等方式为保障性住房融资，其特点是政府的监管非常严格。

四、进一步改善保障性住房融资模式的对策

保障性住房建设关系到广大中低收入者的切身利益，是社会各界普遍关注的重点民生工程，必须如期完成。为此，应从以下几方面展开，改善其融资模式，为保障性住房建设提供资金保障。

1.建立保障性住房资金筹集的长期机制。现阶段，国家相关部门虽然建议将地方土地收入的10%用于保障性住房建设，但因缺乏强制措施，很多地方政府往往将资金挪做他用，导致实际用于保障性住房建设资金偏少。因此，国家应出台相关政策，强制要求地方政府将地方土地出让收入的10%用于保障性住房建设，并建立专业的审计制度及问责机制，确保为保障性住房建设提供稳定的、长期的资金来源。

2.成立专业政策性银行，为保障性住房提供稳定的资金来源。很多发达国家如日本等都设立了专门为保障性住房融资的政策性银行，但我国目前尚未建立。因此，应设立专门为保障性住房提供融资的政策性银行，如成立“国家保障性住房开发银行”，由国务院直接领导，统筹各方面资金，提高资金的使用效率。可将目前的住房公积金、商业银行中为保障性住房贷款和地方土地出让收入的10%纳入该银行统一管理，做到专款专用，为保障性住房提供稳定的、长期的资金来源。

3.探索政府与市场相结合的多元融资渠道。应通过税收优惠等政策吸引民间资本参与保障性住房的建设，可采用BOT、PPP等多种模式，为保障性住房建设提供长期、稳定的资金来源。

[1]卢媛，刘黎明.北京市保障性住房供求缺口分析.统计与决策，2013（3）

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[6]张启阳.保障性住房融资机制比较与经验借鉴.中国金融，2012

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[8]付婷婷.保障性住房融资模式初探.中国财政，2013（6）

[9]刘颖.破解保障性住房融资瓶颈之策：REITs模式.河北经贸大学学报，2011（9）

[10]唐玉兰.我国保障性住房融资策略探讨.经济纵横，2012（3）

（作者单位：南京中医药大学经贸管理学院 江苏南京 210023） （责编：吕尚）

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