推进财政支出绩效监督 打造全民技能振兴工程——对河南省全民技能振兴工程预算绩效监督情况的分析

●李志刚 晁 霞 崔鹏飞 刘 慧

推进财政支出绩效监督 打造全民技能振兴工程
——对河南省全民技能振兴工程预算绩效监督情况的分析

●李志刚 晁 霞 崔鹏飞 刘 慧

2009年，河南省人民政府与人力资源社会保障部签署了 《共同推进河南全民技能振兴工程备忘录》，通过省部共建模式，实施人才强省战略，提升劳动力技能素质，把技能培训作为该省缓解就业矛盾、促进人力资源转化、提升竞争力的关键举措，推动中部地区在提升劳动者职业能力和加速技能人才培养方面实现新突破。全民技能振兴工程围绕省部共建明确的“六大示范基地”和一个“高技能人才研修平台”总体要求，规划设计了254个项目，以促进劳动者技能就业、稳定就业、充分就业为目标。2009-2014年，省级财政累计投入资金9.2亿元，带动市县配套及社会资金110多亿元，重点支持210个工程项目建设。为确保工程顺利实施，2014年6月至9月份，河南省财政厅组织对5市4县18家单位26个全民技能振兴工程项目进行监督检查，涉及财政资金总额2.03亿元,其中省级资金1.02亿元，并在此基础上开展预算绩效监督工作。

总体来看，全民技能振兴工程实施以来，各部门积极推进实训基地建设，扩大职业培训规模，坚持项目建设带动，保持了就业形势的总体稳定，为全省经济社会持续健康较快发展提供了人力资源支撑。河南全民技能振兴工程已成为全国叫得响的人力资源开发品牌工程。但是，检查发现部分问题影响了财政资金使用效益的发挥。通过分析评价，全民技能振兴工程项目预算绩效综合得分81分，绩效等级为良。本文结合全民技能振兴工程项目实施情况，分析评价项目实施效果，并进一步提出深入推进财政支出绩效监督的意见建议。

一、预算绩效监督工作开展情况

（一）认真组织集中学习，精心开展查前调研

开展集中讲学活动，邀请专人讲解，掌握全民技能振兴工程总体情况，学习绩效评价工作先进经验。先后到省财政厅社会保障处、省人社厅职业能力建设处进行座谈，充分听取各方的意见和建议。3月份，组织骨干力量开展全民技能振兴工程资金绩效监督视察工作，走访10多个项目单位，召开各类座谈会5次，整理检查线索20多条，为全面开展检查评价工作理清思路。

（二）制定绩效监督方案，夯实绩效监督基础

一是确定绩效监督评价目标。依托财政专项资金合规性检查，在了解掌握资金使用管理情况的基础上，客观评价政策执行效果、资金使用效率及效益发挥程度，进而揭示问题、分析原因并提出建议。二是建立绩效监督评价指标。综合事前规划、事中控制和事后监督等多方面因素，绩效监督指标由三部分组成：项目决策占10%，项目管理占35%，项目效果占55%。三是明确绩效监督法规依据。紧密结合全民技能振兴工程项目方案，掌握项目组织实施基本情况，依据《河南省省级绩效管理工作规程》、《河南省财政支出绩效评价试行办法》等，衡量评价项目实施效果。

（三）统筹兼顾重点突破，监督评价同步推进

检查小组划分为资金组、项目组、绩效组，分别检查资金使用管理情况，审查项目立项、项目执行情况，确定问题线索，查找薄弱环节，以绩效监督为主攻方向进行实地走访，通过问卷调查、现场访谈等形式，深入了解项目实施进度、实施结果及实施效益。

二、绩效监督评价结论及指标分析

（一）项目决策指标分析及评价

该指标设置分值10分，实际得分为8分。分为项目目标和决策过程两个二级指标来分析评价：

1、项目目标（4分）。在省市全民技能振兴工程总目标任务的指导下，检查的18家项目单位均能结合当地产业需求和自身业务基础，突出主攻方向，编制全民技能振兴工程建设项目方案，有效设定项目目标，分解细化项目实施步骤，量化各类培训计划人数，具有较强的针对性和实效性。结合指标分值设置，该指标综合评价得分4分。

2、决策过程。分为决策依据和决策程序两方面来分析评价：

（1）决策依据（3分）。项目单位在申报项目时能够较好地结合当地经济发展、产业需求、自身基础能力以及学校中长期发展规划，从社会长远发展和就业形势方面对项目的可行性、必要性进行充分论证，撰写全民技能振兴工程建设项目论证报告。项目决策既系统梳理了现有的优势资源，又有效明确了目前的实际需求，同项目学校的发展规划相一致，与院校职责密切相关，基本做到项目决策依据充分。结合指标分值设置，该指标综合评价得分3分。

（2）决策程序（3分）。各项目单位均能按照申报条件申请设立项目，提交文件资料。同时，省辖市认真组织预审推荐，省级人社部门按照集中评审、择优支持原则，开展项目评审，并报省政府批准，整个项目申报、批复程序较为周密完善，符合相关管理办法。但是，检查发现多家项目单位在项目实施过程中，存在超出项目方案范围采购设备,擅自减少设备数量、变更设备型号等问题，未履行相应报批手续擅自调整经批复的设备购置清单。综合上述分析，结合指标分值设置，该指标综合评价得分1分。

（二）项目管理指标分析及评价

该指标设置分值35分，实际得分为24分。分为资金到位情况、资金管理情况和项目组织实施情况三个二级指标来分析评价：

1、资金到位情况（5分）。从资金筹措情况看，市县财政都能认真落实配套资金，确保资金及时到位发挥效益；多数项目单位也积极筹措整合资金，通过自筹或同企业联合办学等方式吸引企业投资。配套资金筹集渠道多样化，财政资金的带动作用明显。但是，检查发现个别项目单位自筹资金未落实到位，致使项目实施进展缓慢；个别项目单位存在以其他项目设备充抵配套资金问题。综合上述分析，结合指标分值设置，该指标综合评价得分4分。

2、资金使用管理情况。分为资金使用情况和财务管理情况两个方面来分析评价：

（1）资金使用情况（10分）。多数项目单位能够遵守项目建设资金使用管理规定，执行政府采购程序，确保专款专用，发挥资金效益。但是仍然发现2家项目单位设备采购未进行招投标，5家项目单位直接委托招投标公司进行招标，招标主体不合规。综合上述分析，结合指标分值设置，该指标综合评价得分7分。

（2）财务管理情况（10分）。多数项目单位都将项目建设资金纳入单位财务统一管理，实行单独核算，加强项目资金使用管理，基本做到财务管理制度健全，日常会计核算操作规范。但是，检查发现部分项目单位存在重申报轻绩效、重支出轻管理问题，财务管理存在薄弱环节，存在未专账核算、项目设备登记入账不及时、入账手续不完整、取得发票不合规、大额现金支出等会计核算不规范的问题。综合上述分析，结合指标分值设置，该指标综合评价得分7分。

3、项目组织实施情况。分为组织机构情况和管理制度建设并落实情况两个方面来分析评价：

（1）项目组织机构情况（1分）。从检查情况看，项目单位均成立全民技能振兴工程建设工作领导小组，明确负责人，制定项目建设实施方案，确立项目建设工作目标；成立监控小组，对项目建设全过程进行检查、考核、监督、调控，确保项目进度；成立项目建设专家指导小组，对建设工作进行论证、指导评估，提高项目建设的科学性、前瞻性。结合指标分值设置，该指标综合评价得分1分。

（2）项目管理制度建设落实情况（9分）。为强化项目管理，多数项目单位制定了《全民技能振兴工程建设项目管理制度》及实施细则，并认真落实执行，项目合同、验收报告等资料齐全并及时归档。但是，检查发现个别项目单位尚未建立专门的设备管理制度，出现设备到位迟缓、存放分散、管理缺位、设备闲置等问题。如某项目单位预付2011年项目设备货款74.58万元后，供货单位占用货款时间长达15个月，设备仍未到位；某项目单位购入2011年项目设备106.91万元，长达21个月未投入使用。同时检查发现部分项目单位对项目进度监管不严格，项目进度缓慢，仍存在4个项目尚未开始招投标，5个2011-2012年项目完成率在50%以下等问题，延迟资金效益发挥，影响项目实施效果。综合上述分析，结合指标分值设置，该指标综合评价得分5分。

（三）项目效果指标分析及评价

该指标设置分值55分，实际得分为49分。分为项目产出情况和综合效益情况两个二级指标来分析评价：

1、项目产出情况。分为培训计划完成率、参训人员就业率和培训成果综合情况三个方面来分析评价：

（1）培训计划完成率（5分）。项目单位围绕全省经济社会发展战略任务，依托建成的培训示范基地，推进实施“农村劳动力转移技能就业计划”、“职业教育攻坚计划”、“阳光工程”、“雨露计划”，培训覆盖面不断扩大，培训人数逐年增多。在全民技能振兴工程的推动下，全省每年培训300万人以上，累计培训各类人员达1780万人次，培训人数和培训覆盖率均居全国之首，完成省部共建5年1000万人培训任务的178%。结合指标分值设置，该指标综合评价得分5分。

（2）参训人员就业率（4分）。在校生技能教育使学生实操能力不断增强，社会适应性提高，毕业后可以直接走上就业岗位，实现了学校与企业的无缝对接，提高了就业稳定性。如某项目单位农民工转移培训就业率达到了90%以上。结合指标分值设置，该指标综合评价得分4分。

（3）项目产出综合情况（10分）。一是项目单位围绕市场需求调整专业设置，推动教学模式改革，大力推广订单培养、联合共建、工学交替等模式，实现培训与再就业紧密结合，技能提升与就业岗位有效对接，培训实用性增强，较好地适应岗位需求，提高参训对象积极性。二是项目建设后设备得到及时补充，办学规模不断扩大，师资力量得到改善，教师及学员对实训设备满意度较高，学校获得的省市级荣誉数量增加。但是，检查发现个别项目单位仅追求培训学员短期实现就业，对学员就业后情况缺乏有效的跟踪问效，对就业稳定性关注不够，不利于结合企业需求及时对培训专业作出调整，影响培训整体效果。结合指标分值设置，该指标综合评价得分8分。

2、综合效益情况。分为经济效益、社会效益、人文效应和带动效应四个方面来分析评价：

（1）经济效益（10分）。项目实施促使劳动者掌握技能，可选择的就业形式增多，薪资水平增加，经济状况得以改善。同时，求职者进入企业前已经通过就业技能培训，对企业效益提高、成本减少起到积极推动作用。另外，以市场为导向的特色产业培训，有效提升劳动者技能，带动企业经营效益提高，服务地域经济发展。项目建设特别突出农村劳动力技能培训，变劳工输出为技工输出，近5年来，全省实现劳务收入11925亿元，2013年全省实现劳务收入3100亿元，占农民人均纯收入的50%以上。结合指标分值设置，该指标综合评价得分9分。

（2）社会效益（10分）。一是大力推行就业导向的培训模式，促进城乡新增就业1181万人，实现了全省就业稳中向好。围绕促进农村劳动力就地就近就业开展技能培训，提升农民工技能素质和返乡创业能力，至2013年底全省农村劳动力转移就业达2660万人，其中省内转移1523万人，保持了省内转移人数大幅超过省外的良好势头。开展特色培训，培育出 “林州建筑”、“长垣厨师”、“鄢陵花工”、“遂平家政”、“新县涉外”等在国内外享有较高知名度的优秀劳务品牌。二是职业院校大力开展“订单培养”、“联合共建”、“工学交替”等多种培养模式，校企之间在专业设置、培养计划、课程开发、实习实训、师资培养、学生就业等方面密切合作，多家职业院校和培训机构与省内外企业建立了稳定的校企合作关系。但统计数据显示，河南省仍有大量的农村富余劳动力到经济发达地区寻求就业，人口流动频繁，外出就业主要以短期务工经商为主，反映出该省经济承载力还有待进一步提升。结合指标分值设置，该指标综合评价得分8分。

（3）人文效应（8分）。各地积极推进全民技能振兴工程，建立健全完善的职业技能培训体系，提高劳动者的科学文化素质，对劳动者的择业能力、就业稳定性及就业后的工作和生活环境产生了正面影响。近五年来，劳动者职业技能素质明显提升，参加职业技能鉴定考核人数291.62万人，年职业技能鉴定量是2008年的2倍；全省技能劳动者总量达530.44万人，占城镇从业人员比例达38.35%，较2008年提高了3个百分点，为招商引资、承接产业转移和产业集聚区发展、劳务输出提供了人力资源保障。但河南省仍面临技能人才总量不足、高技能人才短缺的情况，至2013年底，该省技能劳动者530.44万人，其中高技能人才138.77万人，占比为26.16%，低于全国平均水平。结合指标分值设置，该指标综合评价得分7分。

（4）带动效应（8分）。全民技能振兴工程项目的实施，不仅推动各地大力开展劳动者职业培训，较好完成培训培养任务，而且推动各地改革培养模式、加大工程投入、提高培训质量和提升培训能力，项目建设成为河南省全民技能振兴工程展示成果的窗口和名片。如许昌市实施全民技能振兴工程以来，累计投入5.1亿元，实施“1688建设工程”；驻马店市投入2.3亿，推动驻马店高级技工学校建设。各类示范项目的实施，在设备投入、师资培养、创新培训、扩大规模等方面发挥了示范带动作用，确保了全省全民技能振兴工程任务的完成。结合指标分值设置，该指标综合评价得分8分。

三、深入推进预算绩效监督的意见建议

（一）围绕突出问题，认真抓好各项整改落实工作

一是针对监督检查中发现的工程实施进度、资金投入、项目管理等问题较为突出的市县进行重点督查，提出明确整改意见，采取跟踪问效的方式，督促部门单位落实绩效监督建议，提升管理水平，强化内部控制，提高财政资金使用效益。二是继续采取领导督查、专家巡查、专项检查等形式，结合项目建设目标，加强项目建设资金全程监管，要求各地定期报告项目进展和资金使用情况，加快实施进度，保证项目质量，确保有限的资金真正用在刀刃上。三是加强绩效结果运用，对于财政支出绩效较差的单位，除通报批评或书面告诫外，采取扣减预算指标、取消预算项目、收回财政资金等处理措施；对于财政支出绩效优良的单位，给予通报表扬，在安排下一年度资金时重点倾斜、优先考虑。

（二）及时总结经验，深入实施全民技能振兴工程

一是对2010年以来的项目建设情况进行评估考核，组织项目建设成果展示，及时总结提炼、归类梳理各地在工程实施中的亮点和特色以及出台的新政策、新举措，打造一批技能人才培养培训示范基地，为深入推进河南全民技能振兴工程2014-2017年行动计划提供有益参考。二是深入推进全民技能振兴工程扩面提质增能。进一步扩大培训覆盖面，面向不同年龄段的劳动者，分别开展学历性职业教育和非学历性的职业技能培训，进一步提升培训质量，积极探索引企入校、办校进厂、企业办校、校办企业等多种校企合作形式，与市场紧密结合，提高培训的针对性和实效性，培养一批经济社会发展急需、紧缺的技能人才；进一步提升培训能力，打造一批品牌职业院校，建设一批国家级和省级高技能人才培训基地，打造一支高水平职业培训师资队伍。三是创新全民技能振兴工程体制机制。完善财政扶持机制，进一步加大投入力度，建立省、市、县三级财政预算支持全民技能振兴工程机制；完善多元投入机制，形成政府保基本、社会力量共同参与的格局。

（三）增强绩效理念，积极探索财政预算绩效监督

一是在预算绩效监督工作范围上，坚持“先易后难，突出重点，夯实基础，规范操作，分步实施”的原则，稳步开展预算绩效监督试点工作。有重点地选择相对易于进行分析评价的社会保障、“三农”、教育、科技等项目开展预算绩效监督，不断积累预算绩效监督经验。二是在预算绩效监督工作内容上，采取渐进式的方法，选准切入点和突破口，由易到难，抓住重点，逐步展开。从重点评价支出的经济性、合规性开始，逐步转移到对财政支出的经济性、效益、效率、效果的全面评价。

（四）加强基础管理，规范绩效监督日常业务操作

一是建立财政绩效监督制度体系。结合新修订的《预算法》，建议在对《河南省预算监督条例》进行修改完善时，增加财政绩效管理及监督的有关条款，同时，适时出台《财政部门绩效监督暂行办法》，对财政绩效监督的内涵、主体、客体、程序、方法、标准以及结果应用等方面作出明确规定，尽快细化完善绩效监督的工作内容、工作程序和工作方式，建立健全操作规程、规范文本等规章制度，推进财政绩效监督工作有效开展。二是建立财政绩效监督指标体系。指标的设计要坚持科学性、相关性、完整性和经济性的原则，做到概念明确、科学完整、实用规范、口径规范。三是建立财政绩效监督标准体系。坚持可靠性、客观性、可理解性、重要性和可操作性的原则，将国际通用的绩效标准、国家认可的绩效标准、行业绩效标准等作为财政绩效监督的既定计量标准，实现定量标准与定性标准的有机结合。■

（作者单位：河南省财政厅监督检查二处）

（本栏目责任编辑：王光俊）