中央转移支付资金申报审核中的问题及对策

●漆爱功 孔海涛

中央转移支付资金申报审核中的问题及对策

●漆爱功 孔海涛

我国作为一个多层级政府的国家，由于区域发展的不平衡及政府间事权关系的不完善，有着较大的转移支付规模。根据财政部发布的2013年中央决算报告，中央公共财政支出68491.68亿元，其中中央本级支出仅为20471.76亿元，中央对地方的一般性转移支付为24362.72亿元，占中央公共财政支出的35%，对地方的专项转移支付为18610.46亿元，占中央公共财政支出的27%。两项合计占比为62%，转移支付已经成为中央财政支出最主要的组成部分。

如此庞大的转移支付资金量，如何发挥财政资金的最大效益，避免在分配过程中的浪费和低效，是当前中央和地方事权体系完善过程中一个很重要的问题。根据目前转移支付资金的申报审核程序，大部分情况下，涉及转移支付资金的数据是由地方政府相关部门负责对申报内容进行实质性审核，中央对应部门只负责程序性审核，由于当前部分地方职能部门在受理中央专项资金的申报申请时，一定程度上存在未有效履行审核职责的情况，导致很多审核事项流于形式，一些数据造假、违规申报、违规审批的问题屡禁不止，在一定程度上削弱了转移支付资金的使用效果。这些问题具有系统性的特点，与当前的转移支付管理体制有关，需要从制度上加以调整和完善。

一、地方职能部门未尽责的现状及原因

（一）受理及审核现状

1、涉及一般性转移支付资金的申报及审核。中央财政目前对一般性转移支付资金的分配，采取的是因素法，如均衡性转移支付资金、基本财力保障奖补资金等中央资金的分配，是根据不同地区的常住人口、财政供养人口、地方财政支出等因素，设计出合理的公式计算出来的。与分配因素相关基础数据的采集，部分是来自公开的统计资料，部分则是由地方相关部门通过地方财政部门层层上报取得的。这种分配依据，导致了一些地区为了更多地争取中央一般性转移支付资金，夸大和虚报数据的情况较为普遍。如国家为了加强对自身财政困难地区人员工资、部门运转及民生支出的保障力度，设置了县级基本财力保障机制奖补资金，在基本财力保障补助资金的分配上，由于上报的数据量很大，中央财政部门很难对相关数据真实性进行全面核实，部分地方的县区政府为了更多争取补助资金，会存在一定程度夸大相关数据、虚报财政供养人口、虚报常住人口、虚列政府支出的情况。省级财政部门作为上报前的最终数据汇总部门，负有对数据真实性进行审核的职责，但上报数据的夸大在理论上会更有益于中央对本地的资金分配，从动机上来讲，省级相关部门并不存在严格审核的动机。

2、涉及专项转移支付资金的申报及审核。中央专项资金虽然经过了多次合并，但是由于很多国家意志的贯彻需要通过专项资金来实现，因此还保留了较多的专项资金种类和较大的资金规模，其中大部分专项资金的申报和审核，是由地方政府的相关职能部门负责受理，同样也存在部分地方政府职能部门未能尽责履职的情况。

如国家为了促进我国文化产业发展，设置了中央文化产业发展专项资金。该资金有一个子项目为出口奖励项目，奖励资金的分配以“国家文化出口重点企业”资格认定为基础，即对认定为文化重点出口企业的出口单位，根据年度出口额等数据进行奖励。企业在申报“国家文化出口重点企业”时，向地市一级的外经贸部门进行申报，然后逐级审核后上报至中央主管部门。但在某外贸大省已经获得出口类奖励项目的企业中，占比最高的印刷服务类企业却普遍不符合标准。按照印刷服务重点企业的申请标准，其中一项必要条件是印刷内容反映中华文化。但该省某市印刷企业的出口产品是一些受国外出版社或企业委托印刷的国外书籍及包装，和中华文化没有任何联系，不符合文化重点企业的标准，但是许多这种类型的企业最终获得了重点企业资格，得到了文化专项资金的出口奖励，承担审核职责的地方政府审核部门虽然进行了审核，但并没有尽到审核责任。又如国家为了促进农村地区的家电消费，设置了家电下乡补贴资金，但在家电下乡补贴专项资金的申报审核中，多次出现一些地方政府部门对销售的真实性、发票的真实性、农民身份信息的真实性等较为容易获得的数据未能尽责审核的情况，导致了财政资金被违规操作的商家骗取。

除了上述问题，在其他一些中央专项资金的分配领域，如高效照明产品推广财政补贴资金、农机补贴资金等多项涉及中央专项资金的申报审核领域，地方政府的相关部门未能尽责履职、有效审核的现象在一定范围内屡屡出现，严重降低了中央资金的使用效率，使国家政策的效果大打折扣。

（二）原因分析

上述一般性转移支付资金及专项资金申报审核过程中反映出的问题，具有一定的普遍性。为何承担审核任务的地方政府职能部门普遍没有尽到审查责任？其原因较为复杂，若从激励相容的角度来看，最为主要的原因则是在对中央资金的审核和分配方面，地方政府和中央政府的目标不一致、利益不匹配、考核不完善，直接导致了地方政府职能部门很难按照中央意图尽责履职。

1、目标不一致。从中央专项资金的分配来看，中央设置专项资金的目的是为了达到全国范围内预定的经济目标或社会目标，并根据目标设置了一定的补贴条件，选择符合条件的地区或企业进行扶持和补贴。因此，从实现战略目标的角度来看，中央必须确保资金的使用可以促成目标的实现，希望承担审核责任的部门能够从严把关，严格审核，提高全国范围内转移支付资金的边际使用效率，防止资金流向不合格的申报单位。而从地方政府的角度来看，由于其不是各项补助资金的所有者，并没有节约资金的动机，相反，对于负责审核的职能部门，帮助当地政府或者本地企业获取更多财政补贴，可以对促进本地经济发展发挥积极的作用，在一定程度上可以看作是其部门工作业绩的表现。所以，部分地方对申报事项的审核，一般是从宽掌握标准，甚至是主动“放水”。这种权、责、利关系的不匹配，导致了审核过程流于形式，很难确保专项资金的合理分配。

2、利益不匹配。在经济转型阶段，地方政府一定程度的违规行为虽然损害了更大范围内的整体利益，是一种以邻为壑的做法，但却有利于地方经济爆发式增长，因此，中央和地方在涉及经济发展事项上监管与逃避监管的博弈一直存在。而当前的干部考核体系，导致地方政府更容易从单一刺激经济发展的角度考虑问题，但对中央政府来讲，必须从全社会的角度，综合环境、长远经济发展、社会公平等全方位的视角制定和执行政策。在这种央地利益不匹配的情况下，为了防止地方政府在相关政策上的不作为和乱作为，许多中央部门在地方设置了派驻机构。如国土资源部为了避免地方政府在土地政策上出现违规行为，设置了派驻地方的国土督察局，对驻地政府的土地利用和管理情况进行监督检查，落实耕地保护、土地调控等目标。又如国家林业局为了避免地方政府对森林资源管理的无效，在地方设置森林资源监督专员办事处，督查驻地的森林资源管理，避免无序开采，落实中央的林地保护及回收等政策。

3、考核不完善。当前对中央专项资金申报审核流程的管理上，还普遍存在考核制度不完善、惩罚机制较弱的情况。考核制度的不完善，对于承担审核职责的部门来说，其渎职的成本几乎可以忽略不计，在利与地方经济发展等短期可见的利益面前，成本与收益间的巨大差距，在一定程度上导致了审核过程中未尽职现象的屡屡出现。同时，对于资金申报审核过程中违规问题的发现，多是以事后中央相关部门的抽查为主，对于没有抽查到的部门，问题就会被长期掩盖，这种以事后抽查为主的管理方式，也助长了违规现象的发生。

二、改进建议

为了更合理地分配中央资金，避免资金分配过程中由于利益关系而出现违规审批、或者审查过程不作为情况的出现，必须对当前由地方政府职能部门主导中央资金审核程序的状况进行调整，以达到激励相容的效果。一般来说，可以采取两个方案，一是由社会中介机构进行审核，二是由中央部门在地方的派驻机构进行审核。

（一）由社会中介进行审核

由社会中介进行审核的优势，在于相较于地方政府部门，不存在“多争取中央资金”的动机，其立足点相对较为公平。但一些资金申请部门在巨大利益诱惑下，很容易产生寻租行为，由于中介机构从业人员的流动性较大，其违规审批的成本较低，若制度不严，则更容易出现问题。就现状来看，很多中介机构在经营压力下，经常会出现违背中立原则的情况，如会计师事务所为了招揽业务，出具虚假审计报告的行为屡见不鲜。

要发挥中介机构作用，必须通过制度建设，避免出现寻租的问题，通过完善包括征信体系建设在内的一系列法律法规，对违规的中介机构，从直接责任人到机构法人严厉惩处，提高中介机构的违规成本，才能确保其在执业过程中尽职尽责。但也要看到，虽然目前财政部门多次开展针对如会计师事务所等中介机构执业质量的检查，但中介机构为了招揽业务，出具虚假审计及验资等报告的行为仍屡禁不止，可见对中介机构的全面监管，存在较高的成本，故该方案不能作为最佳选项。

（二）由中央派出机构进行审核

中央派出机构在行政隶属关系上，属于其上级的中央部委，由中央相关部门派出机构来履行中央资金申报阶段的审核职责，可以有效地避免中央和地方的利益不协调，发挥出派出机构利益超脱、信息易得、政策执行准确、激励相容等优势。

一是利益超脱优势。中央在地方的派出机构和地方政府职能部门相比，由于其人、财、物都属于上级中央主管部门管理，和地方政府之间没有直接的隶属及管理关系，在处理涉及中央资金的申报审核事项时，可以不受地方政府意志的影响，做出中立、客观、公正的判断。

二是信息获取优势。中央派出机构的工作人员虽然人员编制在中央主管部门，但是长期在驻地生活和工作，相对中央管理部门来说，其更熟悉驻地的经济、社会等实际情况，在信息获取方面，更加准确和全面，有利于通过信息优势发现申报过程中存在的隐蔽性问题，做到严格把关。

三是政策贯彻优势。中央派出机构的直接领导部门是中央部委，即各类专项资金政策的制定者，这种直接的行政隶属关系使得双方在信息共享方面更为充分，派出机构对政策的理解和把握更准确，有利于派出机构在政策执行过程中更到位地贯彻中央的意图，提高中央专项资金的使用效益。

四是激励相容优势。中央派出机构的工作成绩由中央部委负责考核，其人、财、物的归属关系导致其在确保政策执行效果方面和上级主管部门之间的利益是一致的，因此，由中央派出机构负责受理中央转移支付资金的相关审核，并建立问责机制，可以发挥激励相容的优势。■

（作者单位：财政部驻广东专员办）