教育类专项绩效管理指标体系建设探析

●杨 颖

教育类专项绩效管理指标体系建设探析

●杨 颖

目前，全国教育经费支出占国内生产总值比例超过4%，教育类专项占民生财政支出比重最大。强化教育类专项绩效管理，按照绩效目标构建科学合理的绩效管理指标体系，对于落实新预算法“讲求绩效”原则，提高教育专项使用效益，促进教育事业健康发展都具有重要意义。

一、教育类专项的界定与分类

教育是民生之基。李克强总理年初在政府工作报告中提出，促进教育公平发展和质量提升是现阶段教育事业发展的目标。目前，我国教育体制主要分为学前、小学、高中、高等教育以及职业教育、继续教育等内容，并制定了具体的相关政策和投入计划。国家财政为支持教育发展，在《2015年政府收支分类科目》中，将教育支出划分为10个款44个小项，对每一项内容都做了具体说明。鉴于目前我国预算绩效管理重点针对专项资金的现状，有必要在各项教育支出中筛捡出教育类专项，从概念上加以界定，从类别上加以区分，为绩效管理提供体系框架。

参照国家有关制度，教育类专项指由财政预算安排，专项用于保障和促进教育发展的具有特定用途，需要专款专用、专账核算的资金。教育类专项与一般性经费相区别，具有专用性，非经法定程序不得挪作他用。对于教育类专项的分类，应以政府收支分类科目为基础，剔除人员工资、日常公用、机关运行保障、综合业务补助等一般性经费类资金，将专项资金按教育体制和使用方向两种方式进行分类。

从教育体制上，主要分为以下三类。一是普通教育。普通教育是以基础性教育为主的学校教育，其对象主要为青少年儿童。分为学前、小学、初中、高中教育和高等教育。二是职业教育。以培养学生获得某项职业技能，提高职业素养而开展的教育。主要包括高中职业教育、中专职业教育、高职院校职业教育。三是继续教育和其他教育。这是普通教育和职业教育之外的补充教育形式，主要包括成人教育、广播电视教育、留学教育、特殊教育、党校、行政学院等方面的教育。

从使用方向上，主要分为以下四类：一是教育管理类项目，主要指教育业务指导和教育活动组织实施方面的项目支出；二是办学条件改善类项目，主要包括学校校舍建设修缮，教学设施购置，实验室、实训基地建设等方面的支出；三是政策补助类项目，主要包括学生奖学金，困难学生资助补助，义务教育扶持，促进教育公平等方面的支出；四是促进教育可持续发展类项目，主要包括师资培养进修，促进教科研成果转化，化解教育债务等方面的支出。

二、建设绩效管理指标体系的重要性和设计原则

预算绩效管理指标，是对预算绩效目标的细化和量化，是实施预算绩效管理的前提，是绩效监控的跟踪内容，是绩效评价的参照依据，贯穿于预算绩效管理的全过程。设计相对科学合理的管理指标，不仅利于财政预算绩效管理，更是推进事业发展的基础性工作。

绩效管理指标体系建设中应遵循的原则有以下几点。一是系统性。指标体系要以业务活动、部门职能为基础，科学规划，统一设计，层次清晰。二是操作性。指标要有明确的来源渠道，能够追溯，易于验证，便于操作。三是简明性。指标设计应突出重点，选取主要，不宜数量过多，条目过细。四是基础性。指标设计立足基础性指标和常规性项目。五是可比性。绩效管理的核心是评价，评价的实质是比较。指标设计要能定性分级或量化打分，利于指标在年度之间、单位之间、地区之间进行比较。六是适应性。指标要适应多个绩效管理环节，以及多个级次管理需求。

三、教育类专项绩效管理指标体系建设的指导思想和设计思路

（一）指导思想

教育类专项绩效管理指标设计应按照预算法和绩效管理相关规定，围绕全过程预算绩效管理机制，立足教育自身特点，通过考核专项支出效益，反映教育政策方向，落实教育发展要求，为促进教育类专项绩效水平提供管理平台和决策依据。

（二）设计思路

根据财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预 【2011】285号），财政部确定的共性指标体系主要包括三方面内容。一是项目决策。包括项目目标、决策过程和资金分配情况。二是项目管理。包括资金到位、资金管理和组织实施情况。三是项目绩效。包括项目产出和项目效果。在共性指标体系框架下，还应当设计符合教育事业特点的个性指标。根据上文提出的教育类专项分类标准，可以分两个类别设计教育个性指标体系，即按教育体制设计和资金使用方向设计。具体内容上要反映教育事业特点，两个类别指标之间相互补充，突出重点，力求立体、客观的反映资金绩效状况。

四、教育类专项绩效管理指标主要内容

（一）按教育体制构建的绩效管理指标

按照教育体制设置绩效管理指标，要反映学校作为独立客体的特点，避免就资金论资金。指标内容具体包括学前、小学、初中、高中、高等教育、职业教育、继续教育和其他教育。这类指标主要以考核学校的教学能力和师资水平为核心。

1、项目决策方面。考核绩效目标是否细化和量化，项目是否确定了实现途径，是否符合教育发展规划，是否建立了教学督促检查、考核奖惩和问责机制；项目决策依据是否合法，决策程序是否符合教育类预算申报条件。

2、项目管理方面。以学校为单位，考核资金到位情况；按照专项资金管理办法和财务会计制度考核资金是否合法依规使用；教学单位在项目的组织实施中是否科学有序。

3、项目绩效方面。要量化考核内容，计算项目产出值，可以设置的指标有：学生入学率（实际入学人数/应入学人数）是否达到年初目标；教师比（教师数/学校全部教职工数）、生师比（在校学生数/教师数）是否合理；师资水平（包括教师道德评价、学历、学术、教研和专业水平）高低；生均图书册数、生均校舍面积、辍学率、毕业率、升学率、就业率、万元财政投入培养学生数等情况及其区域排名位次。在社会效益和可持续影响方面，如：教科研成果数量、重点学科建设数、公开发表论文数、省市级课题立项数、科研成果转化率。另外，还应设置毕业生人才质量、学校综合声誉、社会影响力、发展创新能力和学校未来竞争优势等指标，通过教师满意度、学生满意度和学校总体满意度调查问卷对学校进行考核，也可通过专家评审的方式进行评价。

4、针对不同学校制定特色指标。一是职业教育。职业教育与普通教育相比，在功能定位、培养目标、所承担的学科任务等方面有着较大差别，可以设置以下指标：实训设备利用率（实训设备的年度实际应用时间与年度可利用时间的比率）；双师型教师比重（双师型教师数/教师总数）；生均实训经费（在校生数/实训设备投入）；实训课时比（学生实训课时/学生总课时）；职业等级证书获得率（当年毕业生在校期间获得中级或高级职业等级证书人次/本年实际毕业学生数）。二是继续教育。继续教育主要是对成人的教育，重点是对已参加工作和负有事业职责者所开展的教育。可以设置的指标：专业技术知识培训人次；继续教育时长；专业知识补充教育科目数；技术能力拓展项目数；高一层次职业等级证书获取数；专业人才培养数；职业道德客户满意度；继续教育学校社会认可度等指标。

（二）按照资金使用方向构建的绩效管理指标

按照资金使用方向构建的绩效管理指标要体现资金的专用属性，重点反映资金运行脉络和收支管理情况，以会计核算是否规范、资金使用是否依法合规为核心。

1、项目决策方面。考核项目是否制定了资金管理办法，项目预算的申请是否符合学校发展方向；是否有明确的资金使用方案，资金分配因素是否全面、合理。

2、项目管理方面。项目资金的到位率和使用率是否合理，支出是否存在虚列项目、截留、挤占、挪用问题，是否存在超标准开支和铺张浪费情况，会计核算是否及时准确，是否按规定履行了政府采购或政府购买服务程序，组织实施过程中是否建立了项目管理制度并严格执行。

3、项目绩效方面。从产出指标来看，可以建立以下指标：校舍建设达标率；教学设施完好率；义务教育资源利用率、配置合理性；学生奖学金、助学金、生源地信用助学贷款贴息、学前教育资助金等政策性补助发放人数、发放率；教师培训人均支出；教育债务化解率等。从资金效益指标看，可以设置的指标有：投入产出比；资金结余率；成本节约率；不同地区同一项目的比较排名；项目社会影响力、知晓度、满意度测评结果。

根据上述内容，按照财政部统一评价框架，选择部分指标构建了教育类专项绩效管理指标体系框架，见下表：教育类专项绩效管理指标体系框架表。

（三）指标分值的设置与计算

绩效管理指标的使用,关键在于分值的设置是否合理,计算方法是否科学。一至三级指标为共性指标，财政部对其规定了指导性的分值，即项目决策方面占20分，项目管理方面占25分，项目绩效方面占55分。第四级指标为个性指标，其分值确定应考虑某一项指标在整个指标体系中的相对重要程度，反映绩效管理者的关注重点，这需要提前对项目绩效目标、以前年度监督检查和绩效评价结果，以及项目实施单位总体财务收支状况进行了解，保证指标分值指向明确、设置合理。在计算方法上，可以采用比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等一般性计分方法，也可采用层差法、比率法、关键指标法、功效系数法（在确定上限值与下限值基础上经过加权平均评价对象的综合状况）、德尔菲法（背对背多轮匿名征询专家意见形成评价结果）等特殊计分方法。

教育类专项绩效管理指标体系框架表

（四）指标库的建设与维护

为提高工作效率，平时业务主管部门和项目实施单位应注意收集整理与教育相关的教育绩效指标，建立教育类专项指标库，为指标体系建设提供基础材料。对收集的指标应分类管理，便于使用检索。分类方式有两种：一是预算科目—支出项目—具体指标分类法，即以预算科目为基础，在科目下建立支出项目库，然后根据各个支出项目特点设计具体绩效管理指标。该分类法的优点是利于项目资金管理，易于实施，针对性强，缺点是由于支出项目年度间变化频繁，工作量相对较大。第二种方式是项目单位—预算科目—具体指标分类法，即以项目单位为基础，再确定项目单位使用的预算科目，在预算科目下建立相应的指标库。该模式的优点是利于单位整体支出绩效评价，缺点是绩效管理针对性不够强，不利于具体资金项目跟踪问效。

四、教育类专项绩效管理指标体系建设的保障措施

（一）加强部门联动

教育类专项绩效指标体系建设是一项长期、连续的工作，各级教育部门和财政部门应成立专门的绩效管理指标审核小组，建立横向和纵向的定期沟通机制，根据事业发展和财务管理需要，定期不定期的补充完善指标库数据。

（二）加强技术支撑

研发绩效管理信息系统，与教育部门业务信息系统和财政部门预算管理系统相衔接，开发相应模块，将指标体系放入其中，通过一体化设计，增强指标体系的可用性，促进绩效跟踪和绩效评价的实施，提高工作效率。

（三）加强指标运用

从绩效目标预算申报、预算执行绩效监控、事后绩效评价和绩效信息公开中，充分利用指标体系进行管理，与预算安排有效结合，并将管理结果纳入政府考核内容，逐步建立绩效问责机制，强化激励约束，提高指标体系利用效率。

（四）加强宣传引导

将绩效管理指标引入业务考核是一项新生事物，需要得到各方的支持理解。一方面应当加强业务培训，强化内部人员素质，提高业务工作水平。另一方面要宣传和倡导预算绩效管理理念，加强舆论引导，培育绩效管理文化，扩大预算绩效管理影响，共同营造良好氛围，保障指标体系在绩效管理中发挥应有作用。■

(作者单位:滨州职业学院)

（本栏目责任编辑：范红玉）