论“结果应用”的困境与实践创新

●周宇飞 刘 敏

论“结果应用”的困境与实践创新

●周宇飞 刘 敏

作为预算绩效管理的重要一环，“结果应用”环节是评价结论与现实改进的重要连接，最能体现绩效评价成果价值。当前我国的预算绩效管理工作正如火如荼地开展，但“结果应用”却遇到诸多阻力，难以实现预算绩效管理的全流程良性闭环发展。本文对“结果应用”的概念、意义进行了阐释，并分析了“结果应用”遇到的困境，最后从创新实践认识出发，对实施“结果应用”的方法途径进行了讨论。

一、“结果应用”的概念与意义

“结果应用”是指根据预算绩效管理的评价结果，通过多种手段和途径，总结、反思和改进预算以及项目管理，完善制度建设，从而实现绩效更优的过程。作为预算绩效管理的重要环节，“结果应用”在传统认识中往往处于整个流程的最后一步，即后评价完成后将提炼的成绩、问题、建议转化为未来工作的改进及效率的提升。这种认识有其局限性，主要表现为：预算绩效管理贯穿于预算编制到支出整个过程，包括绩效目标管理（前评价）、跟踪评价、后评价，若“结果应用”仅作用于事后评价，其对于加强预算管理、提升支出效率的作用被相对弱化，特别是对于一次性项目，意义非常有限。

从广义上看，“结果应用”应是贯穿预算管理全流程、多维度、多轮次的工作。全流程表现为“结果应用”存在于绩效目标管理（前评价）、跟踪评价、后评价等各个阶段；多维度表现为“结果应用”需调动财政、人大、预算单位等多方力量参与，开展反馈、公开、修正项目、调整预算、完善机制、问责等多种活动；多轮次表现为“结果应用”的工作需不断在“反馈-改进-跟踪-评估-反馈”中进行。

自全面推进预算绩效管理理念以来，各级政府给予了结果应用较大程度的关注，《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）、《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号）等政策文件均提及了其重要意义。“结果应用”不仅在预算绩效管理全流程中发挥了将评价结论转化为生产力的作用，长期来看，还有助于逐步提高预算和财政的透明度。具体而言，“结果应用”对于预算管理有以下几方面重大意义：

第一，“结果应用”联结了预算审批和执行结果，人大行使监督权力更加有依据。新预算法提出：“县级以上人民代表大会常务委员会向本级人民代表大会主席团提交的预算执行审查结果报告，应当包括对执行年度预算、改进预算管理、提高预算绩效、加强预算监督的意见和建议。”通过对预算绩效管理各环节客观、公正、科学的评价，各级人民代表大会可以将对报告听证、结论的解读作为依据和出发点，通过“结果应用”实施绩效问责，从根本上强化问责机制，也为今后管理和审批预算积累经验。

第二，“结果应用”是财政体制改革的助推剂。一方面，通过“结果应用”，财政部门将绩效评价的结果转化为对预算的管理和约束，对财政资金的安排、监控和使用起到参考和借鉴作用。另一方面，“结果应用”有助于丰富财政部门财政体制改革的手段，以结果为导向的绩效理念将改变原有预算模式，使预算全流程管理更科学、合理、有效。

第三，“结果应用”是各级预算部门自下而上体制创新的实现途径。一方面，“结果应用”的最终着力点是预算单位预算和项目管理的精细化和科学化，因此有效的“结果应用”将成为预算单位当年项目执行管理、次年项目安排的重要依据，是提升预算制订和执行水平、加强内部管理和控制的有效途径。另一方面，“结果应用”在某种意义上实现了奖惩分明、结果公开，是预算绩效理念推广的最好实践方式，大大调动和提升了预算单位的工作积极性。

二、“结果应用”的现实困境

我国预算绩效管理工作已有丰富的经验，但“结果应用”却仍受诸多因素制约，难以有效地付诸实践，目前主要存在以下三方面较为突出的问题：

一是制度保障不到位。由于预算绩效管理的制度尚在探索和完善中，各级财政部门虽然对绩效前评价、事中跟踪、后评价的具体操作进行了详细的制度规范，但“结果应用”尚缺乏系统的设计；在实际工作开展中，对于预算绩效管理工作的考核往往从评价工作开展的数量、质量等方面进行评估，而对“结果应用”的考核要求不高。

二是开展形式和手段单一。目前各级财政部门开展的“结果应用”主要集中在绩效后评价阶段，评价结果通过书面意见反馈，由预算单位按照反馈意见进行整改，并进行报告公开，谋求更大范围的监督和改进。从手段上来说，现行的“结果应用”方式较为单一，缺乏强有力的整改约束和后续整改的持续反馈。

三是与预算改进、管理改进的联系不紧密，持续性不强。“结果应用”的最大意义在于改进预算和支出方式，提升项目管理水平。由于绩效评价受财政年度的时间限制，当年的评价结论和结果应用往往无法在当年实现全面整改，需要持续地、多年度地进行修正。然而实际情况中，多年连续的“结果应用”难以实现，一方面在我国年度预算的管理模式下评价时原有项目通常已结项，另一方面受限于组织机构及责任人的变化，种种因素导致最终无法实现“结果应用”的持续跟踪、再评价与再改进。“结果应用”无法作用于预算和项目管理的改进，使评价本身变得不“绩效”。

上述问题的产生，很大程度上是由于财政、预算部门在思想上对“结果应用”不重视，往往认为做好了评价即达到了目的，没有在“结果应用”上下工夫、动脑筋。然而，究其根源还在于传统思想意识的惯性和体制层面的困境，各种因素交织在一起，阻碍了财政、预算部门不断改进以实现预算科学管理的脚步。

三、“结果应用”的实践与创新

“结果应用”遇到的一系列问题阻碍着预算绩效管理工作的前进，面对贯彻落实新《预算法》的背景，我们应抓住机遇，乘着“全面推进预算绩效管理”的风，扬起“结果应用”的帆。从根本上来说，各级财政部门、预算单位必须首先在思想意识上有所转变，充分认识到传统思维观念与当前改革要求之间的矛盾，从而在体制上谋求突破与创新，树立全新的预算管理理念和手段，从而更加合理、有效地应用绩效评价的结果。这一过程可能十分漫长，但每一步工作都应朝着这个方向努力。结合这一目标，下文从技术层面提出了一些开展“结果应用”的新思路和模式，以求实现“结果应用”的突破。

绩效前评价阶段的 “结果应用”可从重要性排序、项目内容调整、预算和绩效目标的调整修正等几个方面进行实践和尝试。

一是应用于竞争性排序。由于财政资金约束，在涉及多个类似项目或竞争性项目的绩效前评价过程中，除按照常规思路进行立项的论证分析外，可利用“必要性-可行性”二维象限法进行项目分析（如图1所示），比较的结论可作为项目是否设立、预算是否安排的依据，从而删减必要性、可行性不强的项目。例如，利用“必要性-可行性”二维象限法对某市住房保障和房屋管理局的三个修缮项目进行分析，综合来看：B＞C＞A，财政部门和房管部门据此优先安排了B项目的预算资金，对于A项目则作出本年度不予立项的决定。

图1 “必要性-可行性”二维象限法分析

二是辅助项目内容调整。绩效前评价的内容之一在于对项目进行科学论证，因此从前评价的结论中可以抽离出对于该项目是否可行的观点。从这一角度出发，根据前期已完成的立项申报工作，在对项目立项的基础上还可对项目内容作出适当调整。例如，某市文化产业扶持奖励资金项目，因前期论证不充分，通过绩效前评价发现部分资金存在多头奖励，因此结果应用环节将此项目中相关实施内容进行了调减。

三是预算和绩效目标的调整、细化。申报阶段的预算编制通常较为粗放，设定的绩效目标也不够具体、全面、科学，绩效前评价则为预算和绩效目标的调整提供了依据。预算的调整使项目资金的支出范围更加合理、科学，绩效目标的调整则紧紧围绕预算安排和工作计划，最终更加贴近实际。

此外，绩效前评价的结果应用还包括完善预算单位（部门）的工作计划与预算支出计划、意外因素预测与预案制订、结果公开接受公众监督等。完善预算单位（部门）工作计划与预算支出计划的意义体现为绩效前评价的后续改善效应，直接应用于项目实施的过程阶段。意外因素预测与预案制订是指通过绩效前评价环节发现项目预期的风险，并针对风险进行预案的制订，以期避免风险对项目产生重大影响。绩效前评价的结果可以通过各种渠道向公众公开，接受公众监督。

绩效跟踪评价阶段的 “结果应用”可以从绩效目标编审修订、偏差纠正和管理改进等几个方面进行实践和尝试。

一是有助于绩效目标的修订完善。预算执行过程中的绩效跟踪评价，实际是对年初设定的绩效目标进行验证和完善的过程，从而更好地引导和推动项目开展。例如，某市利用绩效跟踪对全区开展跟踪评价的90个项目的绩效目标进行了全面梳理和修订，在跟踪评价中对指标体系和项目执行情况的契合度进行了验证，删减了部分很难取数的指标，将部分定性指标完善为定量指标，并修正了时效性产出指标的目标值。预算单位不但进一步明确了当年的任务目标，而且也提升了绩效目标设计和申报的能力。

二是偏差纠正和管理改进。绩效跟踪的核心在于纠偏。项目实施过程中，纠偏不仅仅意味着对已出现错位、风险或损失的补救和挽回，更重要的是在管理手段上“打补丁”，加强制度的维护和更新，以避免偏差的出现和进一步扩大。例如，某市通过市级绿化养护项目的绩效跟踪，发现购买服务的提供方对于作业记录的维护和档案管理较差，部分记录遗失。据此，实施绿化养护的企业被要求建立作业记录的管理制度，同时绿化市容部门也及时更新了绿化养护考核的制度。

此外，绩效跟踪评价结果应用的内容还包括基于跟踪结论的预算调整和项目内容调整、结果公开接受公众监督等。通过绩效跟踪对存在重大问题的项目预算和内容作出调整，以适应当年总体工作计划的安排。类似于绩效前评价，绩效跟踪评价的结果同样可以通过各种渠道向公众公开，接受公众监督，改进项目管理。

绩效后评价阶段的 “结果应用”可以从绩效问责、政策改进、实施制度与方案的完善、今后年度项目内容与预算安排的调整优化等几个方面进行实践和尝试。

一是通过奖罚实现绩效问责。为强化绩效评价的实践价值，可依据评价的结果对项目的决策方、管理方、实施方实行奖励和惩罚，并进行总结、公开和宣传。评价反映出的成绩和经验做法，可以通过单位（部门）嘉奖、个人评优等形式予以奖励和推广；评价反映出的问题，则实行绩效问责，通过考评、质询、责令整改甚至通报批评等手段，将绩效与职责挂钩。绩效评价的结果应用还服务于人大、纪检、审计等部门及社会公众对于项目的知情与监督，推进财政信息公开。通过多种手段促进问责的效果和力度，提升财政的管理能力和支出效益。

二是促进政策的改进和完善。绩效评价定位于服务政府和财政的管理和决策，其意义最终体现在评价结果对政策的建议改进上。以评价结论为依据，对存在不足的政策应及时进行修订和完善，对已不适合当前事业发展和外部环境条件的政策予以更新。例如，在充分对某学校的校园扩建改造项目一期工程进行绩效评价论证之后，第三方评价机构认为校园的扩建改造规模远远超出学校的实际需求以及未来可预见时间内的预期需求。财政部门、教育部门以评价结论为依据，修订了本项目立项的政策文件，对项目所要建设的规模和内容重新进行了论述。

三是应用于实施制度、方案的完善。绩效评价结论中对于管理的反思驱动了相关管理实施制度、方案的完善和更新。这一点对于项目管理相关方、特别是预算单位在改进项目业务流程管理、职责分配管理、内部控制管理等方面具有突出的实践指导意义。

四是对今后年度项目内容与预算安排的调整优化。从改善公共资源分配、提升财政资金使用效益的角度来看，绩效评价的结论必须服务于预算，特别是经常性项目预算编制的优化。对于绩效评价结论为优秀的项目，结合项目性质可适当提升今后年度预算，以期获得更大效益；对于绩效较差的项目，可适当减小规模，今后年度的项目预算安排也可作出相应调减。

此外，绩效评价的结果应用还包括对部门使命、组织架构、职能、管理体系的完善。绩效评价，特别是部门整体支出绩效评价的意义之一体现为提升组织机构运作的有效性，结果应用直接或间接对部门的使命和愿景、组织架构、职能和管理体系完成了梳理和完善，是对部门的一次精细化、有的放矢的变革，从而对部门未来发展产生深远影响。■

（作者单位：上海闻政管理咨询有限公司）