非政府组织参与社区矫正的问题及其解决

陈运雄　许佑民　曾世雄

摘 要：非政府组织参与社区矫正虽然取得了一定的成绩，但还存在着非政府组织参与社区矫正的法制不健全、参与社区矫正的非政府组织发育不足、缺乏科学健全的工作及评价机制、成员素质及待遇有待提高等问题。应当通过加快社区矫正非政府组织的培育、健全其内部管理机制、加大政府购买非政府组织社区矫正服务工作的力度以及加强社区矫正非政府组织人才的培养，提高其待遇等路径加以解决。

关键词：非政府组织 社区矫正 问题与解决

中图分类号：DF01 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2014）12-013-03

一、非政府组织与社区矫正概念的界定

一般认为，凡是依法成立的正式组织，从事非营利性活动，满足公益性和志愿性要求，具有不同程度的独立性和自治性，即可称为“非政府组织”，包括行业组织、慈善性机构、学术团体、社区组织、公民互助组织、同人组织、非营利性咨询服务组织等。{1}

社区矫正，依2003年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发出的《关于开展社区矫正试点工作的通知》，“是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。”它是与监禁矫正相对的行刑方式。社区矫正是积极利用各种社会资源、整合社会各方面力量，对罪行较轻、主观恶性较小、社会危害性不大的罪犯或者经过监管改造、确有悔改表现、不致再危害社会的罪犯在社区中进行有针对性管理、教育和改造的工作，是当今世界各国刑罚制度发展的趋势。

二、非政府组织参与社区矫正的现状与问题

经中央批准，社区矫正试点工作从2003年开始，2005年扩大试点，2009年在全国全面试行。通过九年的试点试行，社区矫正工作的覆盖面稳步扩大，社区矫正人员数量不断增长。截至2011年12月底，全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团已有97%的地（市、州）、94%的县（市、区）和89%的乡镇（街道）开展社区矫正工作；各地累计接收社区矫正人员88万余人，累计解除矫正48.2万人，现有社区矫正人员40万余人，社区矫正人员的重新犯罪率一直控制在0.2%左右。{2}在社区矫正工作中，各地普遍建立完善了党委政府统一领导，司法行政部门牵头组织，相关部门协调配合，社会力量广泛参与的社区矫正领导体制和工作机制，全面落实对社区矫正人员的监督管理、教育矫正、帮困扶助等工作任务。但是，非政府组织参与社区矫正工作还不尽如人意，存在的主要问题表现在以下几个方面。

1.参与社区矫正的非政府组织发育不足。我国《社会团体登记管理条例》对非政府组织登记管理以及非政府组织的管辖都进行了规范，确立了统一登记制度、双重负责制和分级管理制度。《社会团体管理条例》第6条规定，国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关。国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。第7条规定，全国性的社会团体，由国务院的登记管理机关负责登记管理；地方性的社会团体，由所在地人民政府的登记管理机关负责登记管理；跨行政区域的社会团体，由所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理。第8条规定，登记管理机关、业务主管单位与其管辖的社会团体的住所不在一地的，可以委托社会团体住所地的登记管理机关、业务主管单位负责委托范围内的监督管理工作。这些规定确定了我国非政府组织管理制度的核心内容，目的是防止非政府组织在我国发展初期泛滥乃至不受控制。但是，实践证明，这些制度并没有对非政府组织进行有效的管理、监督，反而导致了非政府组织登记上的困难，限制了非政府组织的成立和发展。同时，由于对非政府的活动范围的限定，浪费了非政府组织的社会资源。另外，社会团体成立的条件严苛、门槛过高。依《社会团体登记管理条例》第10条的规定，成立社会团体应当具备下列条件：第一，有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个；第二，有规范的名称和相应的组织机构；第三，有固定的住所；第四，有与其业务活动相适应的专职工作人员；第五，有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金；第六，有独立承担民事责任的能力。这些规定限制了我国非政府组织的成立和发展。加之我国社区矫正发展历程尚短，公众对社区矫正这种新的刑罚执行工作了解甚少，对罪犯在社区服刑存在恐惧、抵触思想，不愿主动加入非政府组织开展社区矫正工作。由于能够承担社区矫正工作的非政府组织极少，使政府购买社会服务缺乏更多的选择对象。

2.非政府组织参与社区矫正的法制不健全。《社区矫正实施办法》第3条规定：“县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助。司法所承担社区矫正日常工作。”“社会工作者和志愿者在社区矫正机构的组织指导下参与社区矫正工作。”“有关部门、村（居）民委员会、社区矫正人员所在单位、就读学校、家庭成员或者监护人、保证人等协助社区矫正机构进行社区矫正。”该办法尽管使非政府组织参与社区矫正有了法律依据，但条文笼统，可操作性不强。实践中，社会工作者、志愿者多为非政府组织成员，但该办法对非政府组织参与社区矫正工作并不能给予有效的法律保障，非政府组织不具备开展社区矫正这种“刑罚执行”工作的权威。社区矫正工作中，矫正对象不配合，矫正对象所在单位不给予监督等现状十分普遍，矫正效果并不理想。另外，我国政府购买社会服务的法制也不健全，很多省份的政府购买服务工作刚刚起步，在社区矫正工作上更没有系统、全面的政府购买服务的制度文件。

社区矫正的重要内容是执行刑罚，但非政府组织作为我国社会治理的主体之一，却不具有法律的权威性，这就造成了现实的社区矫正需求和法制不完善之间的冲突，削弱了非政府组织对社区矫正的参与效果，限制了非政府组织作用的发挥。

3.缺乏科学、健全的工作及评价机制。非政府组织内部还没有建立健全符合现代法人治理结构要求的管理机制、自律机制和监督机制，在组织运行以及活动履行的能力上有待提高和规范，常常出现不规范和不专业行为，造成组织本身影响力和公信力的削弱，这是非政府组织缺乏自身组织建设，没有一个健全的工作机制导致的。社区矫正工作的开展，从计划到执行，再到信息反馈、结果，都需要一套科学的评估体系。由于社会力量的运作缺乏科学的工作及其评价机制，其开展帮教活动的持续性和稳定性不足，获得的社会效益有限。

非政府组织参与社区矫正工作，要求与专业力量（司法厅、基层司法所）相互配合，优势互补，形成社区矫正工作的整体合力，但是这种力量整合需要建立在专业力量和社会力量本身达到良性循环的基础之上。专业力量依托执法权限和专业知识，按照刑法、刑事诉讼法等有关法律、法规和规章的规定，对社区服刑人员进行监督管理和教育矫正，确保刑罚的顺利实施，非政府组织作为辅助或补充力量开展社区矫正工作。然而，非政府组织的自身工作机制不健全，再加上缺乏理性的约束的运行模式，大大阻碍了社会力量的良性发展，削弱了非政府组织在社区矫正中应有的作用。

4.社区矫正非政府组织成员素质及待遇有待提高。社区矫正工作人员很多都是非政府组织的成员，他们与矫正对象直接对接，是沟通、帮扶的直接桥梁。从理论上而言，在社区矫正这种专业性含量比较高的工作中，工作人员应包括相关领域的专家学者、教师、高校学生、专职工作者等具有专业技能的成员，同社区服刑人员所在单位的工作人员等构成多元化、层次化、专业化、职业化的特点，但是现实表明，社区矫正工作成员的人员素质却不理想，有待提高。

在我国社区矫正工作中，一是年龄较大的离退休人员占社区矫正工作人员的比例较高，其中不少人的职业技能已跟不上社区矫正的专业性要求，精力也有限。二是专业人才严重不足。社区矫正工作缺乏应当具备相应的心理学、法学、医学、社会学、管理学等专业知识的人才。三是社区矫正工作人员主体成分单一，他们与社区矫正对象所处的环境、人生遭遇可能完全不同，不能结合社区矫正对象的个体实际进行针对性、个性化的帮教服务，也容易引发社区矫正对象的抵触情绪。

另外，我国社区矫正社工人员在待遇上也很不理想。据调研，2013年，湖南省社区矫正社工的人均年收入仅为16000元，远低于湖南城镇居民的可支配收入（约为23000元/人/年）。由于薪酬远低于正常收入水平，社区矫正工作人员得不到基本的正常生活保障。此外，社区矫正工作人员职业晋升通道也缺乏。

三、促进非政府组织参与社区矫正的对策

1.加快社区矫正非政府组织的培育。要加快社区矫正中非政府组织的培育，一是积极倡导非政府组织基本法的确立，制定一个基本法来贯彻宪法的有关规定，促进非政府组织的发展。这样一项基本法要使各种类型的民间组织在总体上置于一个统一和基本的法律框架下，要能够较好体现宪法所规定的若干重要原则并使之具体化，同时又对民间组织的发展从总体上作出规范和协调，明确国家利益和国家原则。二是改革社团管理模式。我国目前采取的主要是严格许可制度，未经登记许可的非政府组组织即为非法组织，这种管理制度有可能使国家按照自己的意愿来塑造社团，干涉公民的私有空间，造成社会被国家同化。{3}我国应该放松对非政府组织的管理制度，非政府组织的成立及其活动只要不违背我国强制性的法律法规、社会道德，那么国家对社团的成立及后期活动应采取不干预政策，只作成立登记后的备案。三是加大宣传力度。在我国，社区矫正是一个新鲜事物，需要进一步加强社区矫正工作的宣传力度，党委、政府相关部门及媒体要加大对社区矫正工作的宣传力度，引导全社会正确认识社区矫正工作，如通过开办社区矫正信息网、宣传专栏以及开展形式多样的有关社区矫正的活动等，对社区矫正的适用范围、任务、工作规程、目的及意义等向公众进行宣传普及，扩大社会影响面，增强社会影响力，消除公众对社区矫正的偏见和误解，提高公众对于社区矫正工作的认可度和自觉参与社区矫正工作的主动性、积极性，为社区矫正非政府组织的发展不断提供新鲜血液。

2.健全非政府组织内部管理机制。目前，我国非政府组织内部制度不完善，很大程度上影响和制约了非政府组织的发展。健全的内部制度是实现组织管理规范化和专业化、形成高效而有序运作的保证。我国非政府组织应首先健全内部制度，加强组织战略管理，参照我国企业法人的管理方式，建立以章程为核心的各项内部管理制度，健全职能、强化功能，不断提高对社区居民的感召力。其次，规范治理架构，保证组织高效运转。确立科学合理的组织架构是保证社区社会组织有效运转的重要前提，非政府组织治理的关键是建立和形成类似于公司法人治理结构和机制，以章程为依据健全分工与制衡的组织机构，保障决策和程序的合法性和法理性，从而实现和提高其治理绩效，并最终实现组织的宗旨和使命。非政府组织内部治理架构包括权力机构、决策机构、执行机构和监督机构四个方面。最后，构建绩效评价体系，形成反馈约束。非政府组织作为增进社会公益和福利的组织，非营利性决定其无法像企业组织那样通过业绩的晴雨表——利润的量化来评价组织运行的效率和效益。应当重视并运用绩效评价这一引导机制，运用科学的标准、方法和程序来评判其业绩，通过对效率水平和结果导向与预期效果之间进行对比参照和评定反馈，找出差距，发现不足，改进提高，确保其工作始终沿着既定的价值方向和管理目标前行。一般来说，绩效评价体系的设计过程必须以组织的战略规划为依据，聚焦于组织使命，立足于公益价值，按照“突出重点、综合全面、可操作性和动态调整”的原则，对关键成功要素进行层层分解，找出各层次上的评价标准。

3.加大政府购买非政府组织社区矫正服务工作的力度。非政府组织参与社区矫正，是我国社区矫正制度吸取国外优秀经验的体现，也是社区矫正工作日趋专业化发展的要求。应遵循国务院办公厅2013年9月30日颁发的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》的要求，充分认识政府向社会力量购买服务的重要性。司法行政部门应进一步加强与共青团、工会、妇联、志愿者协会、义工组织的沟通协作，加强对非政府组织的引导，通过政府购买服务的方式，对非政府组织参与社区矫正给予适当的经费支持，与非政府组织建立稳定的合作关系，变一次性帮扶为长期性合作。司法行政部门、财政部门应尽快出台具体购买方案，一些经济不发达地区或者非政府组织发展较差的地区，政府也可先行购买部分岗位，逐步过渡到购买服务项目，从而促进非政府组织参与社区矫正工作的发展。

4.加强社区矫正非政府组织人才的培养，提高其待遇。社区矫正非政府组织成员作为社区矫正工作中不可或缺的力量，其整体素质在某种程度上决定了社会力量参与社区矫正工作中发挥作用的程度。因此，充分发挥社会力量在社区矫正工作中的作用，必须提高社会力量成员的整体素质，提高其薪资待遇。

民政部门和司法行政部门应采取有效措施，加大对非政府组织参与社区矫正工作人员的培养力度，不断提升其专业化水平。要加大政府的扶持、引导力度，不断壮大社区矫正工作人员队伍。一是建立社区矫正工作人员准入规范。社区矫正具有刑罚的执行性，其工作内容以及地位特殊性决定了社会矫正工作人员应该具备符合社区矫正工作要求的职业技能素养。现阶段社区矫正工作人员缺乏，但不能依靠降低工作人员素质来吸收更多的社会力量去参与社会矫正。吸收社区矫正工作人员，要建立相应的标准，建立健全社区矫正工作人员资格准入制度，根据各地经济水平和社区矫正工作实际，建立不同标准，使社区矫正工作人员队伍专业化，制度化，同时符合当地实际情况，更好地针对社区矫正对象进行矫正、帮扶工作。{4}二是注重社区矫正工作人员的素质培训，定期组织训练和课程学习，明确课程要求，确保社区矫正工作人员的职业伦理与专业水平，使社区矫正工作者接受社区矫正工作的专门训练，于其本专业的学科知识上，不断完善自我。三是合理搭配不同年龄层次的社区矫正工作人员，提高社区矫正工作效果。社区矫正的帮扶教育工作是一项专业性极强的长期的事业，需要参与人员具有相当的专业素养，投入相当多的时间和精力。目前社区矫正非政府组织成员中离退休人员所占比例过大，社区矫正工作需提高中青年在队伍中的比例。对此，各地非政府组织可以同当地高校、企事业部门联系，争取吸纳高校学生和企事业单位中的中青年工作者加入该队伍，完善工作人员的主体结构。四是提高社区矫正工作人员的薪资福利待遇，构建福利保障体系。薪资待遇关乎社区矫正工作人员的积极性，目前我国社区矫正工作人员薪酬待遇低，要想留住他们从事这项公益性工作，必须保障其基本的生活需求，有稳定较高的酬劳。政府应调整公共服务财政预算收支结构，设立社区矫正工作保障经费，在对社区矫正工作人员进行基本薪资福利保障的基础上，还要尽最大努力提高工作人员的待遇，要不仅“留人”，更要“吸引人”。

[本文为湖南省社科基金课题《非政府组织参与社会管理的法制创新研究》（项目编号：11ybb189）的阶段性研究成果。]

注释：

{1}陈运雄，王奕萱，许佑民.论非政府组织发展的法律支持[J].西江月，2013，42（1）：86

{2}秦静.《社区矫正实施办法》解读[EB/OL].http：//www.moj.gov.cn/sqjzbgs/content/2012-05/17/content_3580987.htmnode=24071.2012

-05-17

{3}王名.改革民间组织双重管理体制的分析和建议[J].中国行政管理，2007（4）：63

{4}高峰，王正力，罗欣.社会力量参与社区矫正问题研究[A].司法部社区矫正管理局.社区矫正研究论文集[C].北京：法律出版社，2013：596

（作者单位：湖南农业大学公共管理与法学学院 湖南长沙 410128；作者简介：陈运雄，湖南农业大学公共管理与法学学院教授，博士研究生，主要从事法学与公共管理研究；许佑民，湖南农业大学公共管理与法学学院硕士研究生，主要从事法学与公共管理研究；曾世雄，湖南农业大学公共管理与法学学院硕士研究生，主要从事法学与管理学研究）（责编：若佳）