台湾历次土地改革与工业化的交互演进

张子荣

【摘要】台湾土地改革与工业化二者之间存在双向的、交互演进的关系。一方面，土地改革构成台湾工业化的初始和持续推进动力;另一方面，台湾土地改革的主要方向和内容也受到工业化的深刻影响。台湾土地改革在推动工业化的同时，也通过工业化的发展预设了下一次土地改革的主要背景，二者在交互作用中共同促进了台湾的发展。

【关键词】工业化  土地改革  交互演进  台湾

【中图分类号】F321.1               【文献标识码】A

台湾地区经过六十多年的发展，完成了从农业社会到工业社会的转变，已经进入到后工业化时期。在此过程中，台湾先后进行的三次土地改革推动了工业化的进行，特别是第一次土地改革的成功受到了广泛赞誉。如果把土地改革放到台湾工业化的视野中来考察，可以发现，它们之间的关系不是单向的，而是存在双向影响和交互演进的关系。

工业化构成台湾土地改革的宏观影响因素

从一定意义上说，历次台湾土地改革都是在特定工业化条件下进行的改革，在改革动力、基本条件，乃至具体改革内容等方面，这几次土地改革都受到了同一时期开展的工业化的重要影响。

台湾工业化发展目标是土地改革的基本动力。国民党退踞台湾后，开始致力于发展岛内经济，以工业化先行国家为目标，确立了实现工业化的目标。要达此目的，必须进行土地改革。陈诚在《台湾土地改革纪要》的《自序》中曾说，在以农业为主的国家里，对于土地的投资和剥削，实际上已经构成阻碍工业发展的最大障碍，因此，如果要谋求工商经济的发展，必须通过土地改革解除资本和劳动力的限制。①这样，启动工业化进程成为台湾当局推进第一次土地改革的主观动力。此后的两次土地改革也无不是为了服务于工业化的目标。土地重划、推广土地商业化经营是第二次土地改革的主要内容，其目的是在不触及小土地私有制的基础上扩大土地规模经营，应对工业化造成的弃耕等土地利用效率低下问题。第三次土地改革的主要内容是农地释出，改革农村土地流转制度，进一步满足日益扩大的工业发展用地需要。

工业化造成的农业衰微是台湾土地改革的客观原因。随着工业化的推进，农业在国民经济中的地位发生变动是一个客观规律。但是，工业化进程中的农业发展问题特别是农业衰退问题则不是客观规律，只是一种经常出现的经济现象。关于工业发展与农业发展的关系，在理论和实践上历来存在“重工轻农”和“工农平衡”两种发展战略。台湾在较长的时期内实行了重工轻农的“唯工业化”战略，过于强调工业发展对经济增长的促进作用而忽视了农业的发展，使农业作出了太多的牺牲。从20世纪60年代中期开始，台湾的农业发展速度逐渐趋缓。80年代，发展经济学界对“重工轻农”的理论进行了反思，认识到农业是一国或地区经济发展的必要条件，如果农业得不到充分发展，工业经济的发展即便获得成功，也会进一步加重普遍贫困、城乡差距、失业等问题，造成经济趋向严重的不平衡。②这一时期，台湾当局也认识到“以农养工”的工业化战略存在的问题，开始转变对农业发展的认识，着手从改革土地制度入手，通过在农业中引入商业经营方式、提高农业机械化水平等，促进农业产业化和工农业均衡发展。

工业化成果为台湾土地改革创造了基本条件。第二次土地改革前，台湾的工业化进程已经进入了中期阶段，工业化取得的成果为台湾此后实施的土地改革准备了条件。一是工业化的扩张提高了从农业部门吸纳剩余劳动力的能力，为农村进行土地重划、小农转业创造了条件。第二次土地改革前，台湾的产业层次逐步提升，农业劳动力被不断吸收到工业部门。在土地改革中，台湾进行了土地重划、辅导小农转业，从追求土地生产力的极大化转向追求劳动生产力的提高。二是农业机械制造业的成长和农业科学技术的提高，为推行农业机械化和科技化提供了物质条件。在第二次土改中，插秧机、收割机、干燥机等农机设备为农业机械化的推广提供了必要条件。三是加工出口工业的发展拓宽了农产品的销售渠道，使农业专业区经营成为可能。在加工出口工业的带动下，台湾农村地区出现了各种农业生产专业区，为加工出口企业定向提供初级农产品。四是与工业化相伴随的市场机制的完善，也促进了农产品的商品化。在市场机制作用下，台湾农业的自足性特征逐渐淡化，农业产品的商品化、农业生产的市场化程度越来越高。

台湾土地改革为工业化启动奠定坚实基础

战后台湾工业化的启动是以农业的发展为基础的，没有农业在短期内的迅速发展，台湾工业化的起步势必延迟。台湾土地改革在工业资本积累、人才和劳动力、消费市场以及宏观环境等方面都为工业化的启动作出了贡献。

土地改革为工业化提供充足的工业资本。一是实现土地资本向工业资本转化。第一次土地改革释放了长期冻结于土地的资金，使其转化为工业资本。耕者有其田政策，对征收地主的土地实行以七成实物土地债券和三成公营事业股票搭配补偿，促使地主将得到的土地补偿资金转化为产业资本，直接成为工业化的资本注入。③此外，该政策还规定，禁止工商业资本向土地资本的反向流转，保证了台湾的工业资本在存量基础上持续增加。

二是实现农产品向工业资本转化。第一次土地改革后，台湾的农产品出口为工业发展换取了大量外汇。1952～1960年，初级农产品和农产加工品是台湾出口的主要产品，占全部出口总值的比重超过60%。此外，台湾实行的“肥料换谷制”通过对农产品价格的压制和农工产品的不公平交换，大量农产品资本注入了工业建设。

三是实现农业赋税向工业资本转化。第一次土地改革后，农业赋税也成为台湾工业资本积累的重要来源。1952～1968年间，台湾当局通过田赋征实制每年以赋税形式转移农业资本4.04亿元新台币，总计达68.7亿元新台币。

土地改革为工业化输送丰富的人力资源。工业化初期，台湾的进口替代和出口扩张工业化战略都依赖于发展劳动密集型工业，廉价的劳动力资源是不可或缺的生产要素。第一次土地改革后，台湾农业劳动生产率大幅提高，出现了大量农村剩余劳动力。工业部门对廉价劳动力的大量需求，使农村剩余劳动力不断流出农业部门。农业剩余劳动力向工业部门的转移规模是十分可观的。从农业人口的变化来看，1955年台湾农业人口占总人口的比重由1950年的52.9%下降到50.7%，1970年则降至40.9%。从农业劳动力人数的变化来看，随着工业化的发展，台湾总就业人数不断增加，但是1953～1960年间台湾的农业劳动力却是零增长，1955～1958年甚至出现负增长。从农村转移出去的剩余劳动力，大多从事简单重复劳动，工资水平较低，从而有利于降低工业生产成本。

第一次土地改革后，台湾农业部门除了向工业城市源源不断地输送廉价劳动力资源，也造就了一批工商企业的经营者和管理者。台湾第一次土地改革促使一部分地主或其后代完成了向工商业经营者的转型，有的则成为台湾第一代工业资本家。如，彰化县的辜显荣家族在土地改革前拥有1.5万公顷的土地，土改时，辜家的大部分土地被征收，获得了巨额工业股票以及土地债券，辜氏家族从此进入工业界。辜振甫继承父业后，以这些事业为基础不断发展壮大，成为位居台湾五大富豪之列的大资本家。因此，国民党元老陈立夫在1990年4月的全台土地问题会议上指出：台湾当局用工厂股票和粮食债券，向地主购买土地，把地主逐步引导进入工商业，如果没有土地改革，地主是不肯主动进入工商业的。④因此，台湾的土地改革，在把佃农变成自耕农的同时，也把部分地主变成了工商企业家。

土地改革为工业化拓展广阔的市场空间。公地放领和耕者有其田制度的实施，使佃农变成耕种自有土地的自耕农，真正成为土地的主人，具有了生产投资的强烈意愿。农民负担减轻、收入增加，也有能力购买生产资料以提高农业生产，购买生活资料以改善生活，从而有助于提高工业品在农村的消费水平。由于土地改革，台湾的农民所得在1948～1966年间增加了23%。据边裕渊的估算，1952年农业部门对工业部门的消费为111.3亿元，1953～1963年的年均消费支出约178.1亿元，占历年农业所得的80%左右。⑤在台湾工业化初期，农村成为工业品的主要消费市场。如，由于农业对肥料的依赖性较强，加之肥料换谷制度的实施，台湾生产的肥料尽数被农业部门吸收。

土地改革为工业化创造稳定的社会环境。在资本、劳动力和市场之外，工业化的顺利进行还需要一个相对稳定的社会环境。国民党退台初期，台湾内外交困、社会动荡、危机四伏。显然，在这样的社会环境中是不可能顺利进行工业化建设的。第一次土地改革对台湾的农业土地资源进行了重新分配，直接改善了约占1/5的下层群众的生活，大批佃农、半自耕农因获得土地而增强了对国民党政权的政治认同，为台湾的工业化发展奠定了良好的社会基础。

土地改革形成台湾工业化的持续推进力量

分别开始于20世纪70年代末和90年代的两次土地改革也在不同的历史条件下推动了台湾工业化的持续发展。

土地改革加速农村地区工业化进程。一国或地区的工业化是包括农村地区在内的全面的工业化。农村工业化的实现途径就是农业产业化。就台湾而言，第二次和第三次土地改革推动了本地区农业的产业化。第二次土地改革通过土地重划，把土地化零为整，解决第一次土地改革后遗留的土地细碎问题，为土地规模经营创造了条件。同时，第二次土地改革还通过推广专业区经营、共同经营以及委托经营等商业经营模式，在不触及小土地私有制的基础上扩大农业经营规模，扶植资本主义大农业，促进了农业的产业化。第三次土地改革则从法律和政策上清除了阻碍农村土地集约利用和市场化流转的制度性障碍，为工业资本进入农村地区，以市场机制经营土地创造了条件。作为改革的成果，台湾的农业实现了五大方面的转变：一是从“米糖”经济的单一结构转向以经济作物为主的多样化结构;二是从传统手工劳动耕作方式转向以机械化为主的现代耕作方式;三是从粗放式增长方式转向集约型增长方式;四是从劳动密集型加工转向现代食品工业制造;五是农工关系从城乡脱节、农工分离的二元结构转向城乡布局合理、工农较为协调的一体化发展。

土地改革促进台湾加工出口的发展。20世纪60年代以后，台湾的进口替代产业逐步建立发展，岛内市场逐渐趋于饱和，工业制成品迫切需要寻找销售市场。台湾的经济发展战略开始从以岛内需求为导向转为以外销为导向，发展加工出口工业。台湾早期的加工出口产业以轻工业为主，主要包括食品、饮料、烟草、纺织、衣着、木材家具、皮革、橡胶制品等。台湾农业的快速发展，为轻纺工业的发展提供了粮食、水果、原木等初级农产品原料。第二次土地改革中，台湾农村进行了土地商业化经营改革，通过实行专业区经营以及共同经营，实现了农业生产的专业化和规模化，加快了加工出口工业的发展。此外，加工出口工业属劳动密集型，大量农村劳动力向城市的转移，也使台湾的加工出口工业得以在低工资水平下进行，降低了产品生产成本，增强了出口产品在价格上的国际竞争力。

土地改革满足工业化对土地的需求。土地是一种不可再生的稀缺自然资源，对于台湾而言更是如此。台湾本岛总面积约为3.6万平方公里，户籍登记人口为2288万人（2006年），是一个典型的幅地狭小、人口稠密的地区。土地是农业最重要的生产要素，美国经济学家吉利斯指出，使农业与其它部门区别开的第三个特征，是土地作为生产要素的极端重要性。尽管其它部门也要使用土地，但是，没有任何一个部门的土地发挥着在农业部门这样重要的作用。不管是在相对于人口来说土地资源比较丰富的美洲地区，还是土地资源相对稀缺的亚洲多数地区，耕地的可获得程度如何基本上对使用什么样的耕作技术起决定作用。⑥随着台湾工业化的加速和城市的扩张，工商业及公共设施、住宅建筑用地的需求激增，土地供求关系紧张，农地转作非农用地的压力加大。统计资料显示，1969～1990年水田转为非农用地19.4万公顷，在工业化黄金时期的1968～1972年的5年间，水田变更为非耕地的面积就达3万公顷，其中一半左右变更为住宅建设用地、工业建设用地、交通建设用地或其他非农业用地。⑦为了满足工业发展的用地要求，台湾在第三次土地改革中重点实施了农地释出政策。1991年，农地转用被纳入“国建六年计划”，提出在1991年至1996年期间，转用2.86万公顷的农用土地，供给工业、房地产业、服务业、旅游和重要交通设施所用，其中：工业区以及工商综合区转用农地6140公顷，住宅区转用农地1万公顷，年均转用土地接近4770公顷。这是台湾历史上首次将大规模农地转用列入经济建设计划。⑧1993年，台湾颁布的《振兴经济方案》也提出释出农地满足工业发展用地需求。1994年的《工商综合区设置方针和管理办法》，允许农业用地或者工业用地转变为工商业混合区。1995年，台湾召开的国土综合开发计划研讨会提出，释出16万公顷的农地，作为工业、住宅、商业以及旅游休闲用地。1995年6月颁布的《农地释出方案》允许依法释出农地。

结语

历史地来看，历次台湾土地改革有着自身的发展逻辑。这个发展逻辑就是，通过对土地产权制度的不断变革，一步步地释放土地生产力，进而提高土地的生产效率和利用效率。从首次土地改革改变封建地主土地所有制、促进发展小自耕农经济，到第二次土地改革中采取措施淡化小农经济、发展农业资本主义，再到第三次土地改革中破除土地流转限制、实现土地规模经营，都具体地展现了这一发展逻辑。同时，历次土地改革又是在台湾的工业化进程框架中开展的，台湾工业化对台湾农业发展提出的要求，正是几次土地改革所致力完成的历史任务，两者之间存在着一种在交互中共同演进的关系。

（作者为首都师范大学博士研究生、北京青年政治学院教师）

【注释】

①陈诚：《台湾土地改革纪要》，台湾中华书局，1961年，第1页。

②[美]托达罗：《经济发展》，北京：中国经济出版社，1999年，第294页。

③单玉丽：“台湾第二次经济转型期农业发展走势述评”，《台湾研究集刊》，2001年第4期

④陈立夫：“国父的土地政策必须完整实施”，引自《人与地》（1990年4月30日台北版）第75、76期合刊。

⑤边裕渊：“台湾农业在经济发展过程中之贡献及地位”，《台湾银行季刊》，第23卷第2期。

⑥[美]马尔科嫫·吉利斯等：《发展经济学》，北京：经济科学出版社，1989年，第619页。

⑦修春萍：“台湾农地的保护与利用”，《台湾农业情况》，1990年第2期。

⑧赵玉榕：“台湾‘农地释出政策浅析”，《台湾研究集刊》，1995年第Z1期。

责编 / 许国荣（实习）