新形势下国库资金风险状况及防控建议

李玉宝

防范国库资金风险，确保国库资金安全，是国库工作的重中之重。随着财税金融体制改革深入、国库制度体系变革、国库创新业务发展和新国库会计核算体系的推行，国库工作效率明显提升，服务地方经济的能力大大增强。但国库资金风险的表现形式和发生特点也随之变化，国库资金风险防范面临新的考验。本文从探讨国库资金风险主要表现形式的变化入手，结合国库资金风险防范面临的新形势，对国库资金风险防范中的难点进行分析，提出做好国库资金风险防控的对策建议。

一、国库业务发展呈现新变化

（一）国库制度体系发生重大变革并逐步完善。2011年以来，总行确立了“总库制定基本规则或指导意见，分支库制定实施细则或具体办法”的制度建设新思路，以会计核算、收支统计、国债管理、国库监管、现金管理等为主线，出台了一系列基本制度规定。各级国库结合地方实际，制定了一系列细则办法，国库制度建设进一步完善。

（二）国库业务创新工作深入开展并呈常态化。近年来，各级国库加强与政府及相关部门沟通配合，拓宽服务领域，加快业务创新。开通“国库直通车”，实现补贴资金从国库账户“点对点”直达受益人账户；实现国库直接办理政府非税收入的收缴和支拨，提高了财政部门资金调度能力和税务部门征管效率。

（三）国库会计数据集中系统在全国推广运行。随着国库会计数据集中系统（TCBS）在全国的推广运行，各级国库与支付系统“一点接入、一点清算”，办理国库资金汇划，实现收入直达入库，支出实时记账。系统上线后核算模式根本转变，各级国库在同一平台上进行业务操作，预算收入由层层报解上划转变为直达入库，资金汇路向各级国库全面敞开，国库资金运行效率大大提高。

二、国库资金风险的主要表现形式及风险点

（一）数据集中增大了国库系统的运维与网络安全风险。数据集中处理基于网络，使国库的系统运行、网络安全风险凸显。数据集中后，分散的运行风险集中于TCBS，风险影响面扩大。同时，数据集中对网络的稳定性、可靠性提出了更高要求。网络质量关系到联网系统运行效率和质量，一旦网络故障，会对系统运行造成不良影响。另外，系统网络联接着财税关库和商业银行各网点，一旦某个部门出现问题，将影响整个TCBS的运行。

（二）系统功能不尽完善形成潜在的系统操作风险。由于TCBS部分功能设置仍存在缺陷，导致操作过程潜在风险。如为保证系统运行安全，TCBS系统登录须经用户代码、口令和CA证书双重认证，但实际操作中系统对用户登录不同客户端没有限制，且在CA证书移除的情况下仍能操作，存在风险隐患。TCBS依托于人民银行内网，系统的漏洞容易形成风险隐患。

（三）内控制度不完善或滞后于业务发展引发的制度风险。制度风险是制度及规定不能涵盖国库业务全过程，存有漏洞或“真空”。一方面，国家法律法规不适应国库资金风险防范需要。《国家金库条例》诸多条款跟不上国库业务现状，各级国库推出的制度和办法权威性不高，资金风险控制力不足。另一方面，制度完善过程存在脱节。按照“分级负责”建设思路，总行在出台原则性制度的同时废止原有制度，各级国库修订和完善过程存在时间差，导致上下级国库对业务制度规定衔接不够。

（四）国库信息化程度高导致隐蔽性更强的业务操作风险。随着国库电算化步伐的加快，国库会计基础工作基本交由程序自动完成，系统的使用者蜕变为机械操作员，导致国库人员对计算机依赖加强，表面上熟练掌握业务，但实质上不了解账务处理内涵。在这种情况下，责任心不强、风险意识不足等可能带来操作差错或责任事故。同时，TCBS具有一记双讫、资金往来业务由中心统一清算、系统日切强制结账等特点，一旦出现异常，国库人员如不能及时发现并处理，会造成不可估量的风险。

（五）监督管理手段相对落后而导致的监管风险日益突出。一是对本级业务监督不到位。如导入集中支付额度信息等操作一人就可完成，且业务不可逆转。二是对下级国库缺乏有效监督。在TBS中，上级国库可以通过核对报表发现业务问题。但在TCBS中，各级国库为平行关系，业务差错直接反映在TCBS中心，上级国库的差错屏障功能完全消失，风险增大。三是事后监督方式落后。事后监督内容局限于凭证要素、账务平衡等，且监督是在业务完毕后手工进行，无法实时监控资金清算和电子信息，监督手段落后于业务发展，在一定程度上削弱监督力度，加大监督风险。

（六）追求业务创新带来的潜在风险不容忽视。一是制度不完善，缺少法律保障。近年来国库直接办理政府资金拨付、非税收入直缴入库等创新业务逐渐增多，但这些创新大多没有统一的制度规定，缺乏法律保障，创新业务出现风险，会使工作陷入被动。二是操作欠规范，隐含资金风险。创新业务大多带有地方特色，业务处理流程、操作步骤无明确制度规定，部分业务在细节处理上经不起推敲，易引发资金风险。三是财政部门持反对意见，易引发部门纠纷。

（七）外部关联部门违规操作形成外部转嫁风险波及国库资金安全。所谓外部转嫁风险，就是地方政府、财税和商业银行等外部单位行为不当产生的风险。如财政部门为完成预算计划，虚假增长财政收入，违规拨款等；税务部门提交多年前形成的汇算清缴、超缴多缴退库，海关审批溢损退库、删单退库等，国库无法确认其提供文件依据的时效性和权威性；商业银行代理国库业务违规操作或经营不善，发生金融风险，波及国库资金安全等。

（八）机构人员发展现状将县支库演变为国库资金风险防范的重要环节。一方面，随着TCBS上线运行，县支库成为与中心支库、省分库平等的核算主体，资金汇划等业务操作均独立完成，对县支库核算管理和风险管理能力提出了严峻挑战。另一方面，县支库国库工作人员平均年龄大，学历低，业务学习和理解能力差，为缓解人员压力，目前部分县支库普遍聘用合同制用工人员参与业务处理，资金风险防范矛盾更加突出。

三、国库资金风险防控的难点

（一）国库业务系统存在风险隐患。TCBS上线运行后，仍以TBS为备份系统，中心支库以上国库同时拥有两个有效的支付系统行号，两套系统同时运行，人为增加资金出口和风险防范环节。

（二）国库管理体制不够理顺。县级国库没有独立的国库机构，国库管理体制与财政体制不配套，导致基层国库人员长期配备不足、工作水平低下，国库资金风险防范难度加大。

（三）国库法规建设无明确时间表。《国家金库条例》及《实施细则》虽早已不适应国库业务发展需要，但由于各种因素，至今尚无明确的修订时间表，成为国库法规体系健全的最大阻碍。

（四）国库地位未得到普遍认同。目前法律、法规赋于国库对财税部门的监管权力仅限于业务审核阶段，手段也仅为“拒绝执行”和“拒绝受理”，与具有检查权和处罚权的监管存在很大差距。

四、国库资金风险防控的对策建议

（一）完善系统功能，强化运维管理，切实防控系统风险和网络安全风险。一是针对系统功能缺陷，及时升级完善系统，优化提升“机控”在防范国库资金风险方面的效能。二是强化网络管理，创建良好的业务环境。一方面，强化系统防御攻击能力，制定风险预警和应急方案，增加防火墙和入侵检测系统的防控能力。另一方面，安装先进的杀毒软件并及时更新，提高网络安全程度。三是规范系统备份机制建设，尽快建立TCBS备份系统，停止运行TBS，减少资金风险环节，从根本上提升系统风险防控能力。

（二）促进健全法规，完善制度建设，有效提升内控和风险管理基础。一方面，尽快修订《国家金库条例》及《实施细则》，确定国库地位、权限和责任，界定法律范围与执行标准。另一方面，完善和细化与业务发展相适应的国库制度，制定实施细则和管理补充规定，明确新业务环境下岗位设置、人员职责等，从制度上规范业务，杜绝资金风险隐患。

（三）改进监督管理方式和手段，防范监管风险。一是强化内控制度执行。按照目标责任制要求，排查薄弱环节及风险点，确保核算业务多方控制和制约。二是加强县支库管理。采取业务培训、岗位任职资格考核等形式，促进县支库业务水平和风险防范能力提高。三是改进事后监督模式。建议开发相应的事后监督系统，或在数据集中系统中增加事后监督模块，便于监督人员审核电子信息，及时发现问题予以纠正，提高防范风险的能力。

（四）加大创新业务管理力度，防范潜在风险。一是坚持确有必要的原则。业务创新的目的是促进工作，向社会提供更优质服务，因此必须坚持确有必要的原则，避免为了创新而创新。二是坚持制度先行，把资金安全放在首位，做到有一项创新，就有一项制度规定和操作流程及办法，明确责任，防止操作风险。三是加强部门间的沟通交流，避免纠纷或摩擦。

（五）加强沟通协作，建立部门间监督制约机制，防范转嫁风险。一是在预算执行过程中，财税库关等相关部门各司其职，及时传递相关文件资料，维护预算执行的严肃性和准确性。二是发挥财税库联席会议作用，建立部门协调机制，形成部门内外结合、联合监控，构建全方位、多层次的风险联防体系，实现国库资金事前、事中、事后全过程监督。三是采取柜面监督、业务质询等措施，强化对商业银行代理国库业务的监管，减少违规行为，降低外来转嫁风险概率。

（六）加强队伍建设，防范道德风险和操作风险。一是开展国库文化建设，增强干部法治观念，提升国库人员职业操守、责任意识、风险意识，促使其养成严格执行制度、规范业务操作的良好习惯。二是坚持以人为本，强化教育培训。结合业务发展开展多层次、多渠道、多领域的培训，促使国库干部及时掌握新业务，提高政策理论水平和业务操作技能，防范道德风险和操作风险，更好地履行中央银行经理国库职能。