支付机构的监管、自律与创新问题研究

张小红马+刘霞

摘要：近年来，在技术创新和商业模式创新的驱动下，支付机构的业务发展迅猛，其风险也逐渐显现，正确处理支付机构监管、自律与创新的关系是支付行业健康发展的前提，本文借鉴西方国家的经验，提出相应的对策建议，以期对支付产业发展有所裨益。

关键词：支付机构 发展 对策建议

支付创新是支付机构发展的重要推动力，是经济全球化的时代要求。安全和效率是整个支付体系发展和政府部门支付业务监管所追求的目标，正确认识、处理支付安全和效率、风险和创新的关系，用发展、辩证的眼光在政府监管、行业自律、支付创新之间找到平衡点，是支付行业持续健康发展的前提条件。

一、正确认识监管、自律与创新的关系

（一）监管与自律的关系

监管是外力的作用和引导，自律是行业内在的自我调节和完善，二者相辅相成。一方面政府监管是行业自律的前提和保障。行业自律离不开政府监管，我国支付机构起步较晚，法制环境有待完善，协会的功能有待提升，需要政府监管部门加以把握，大力扶持，自律规范不能突破监管体系的约束。另一方面行业自律是政府监管的延伸和完善，是其指导下的行业自我约束、自我管理。行业协会作为政府监管部门的助手，引导、推动行业所有成员自觉遵守国家的法律法规政策；同时作为会员利益的代表在遵守国家法律法规政策的前提下，推动、协调行业所有成员制定更加严格的行业规则和行业约定，引导、监督行业所有成员遵守行业规则和行业约定，开展有序竞争，提升服务质量，促进行业长期繁荣和持续发展，从根本上维护行业整体利益和每个成员个性利益。

（二）监管与创新的关系

支付创新与监管不是静态和被动的适应与博弈，而是相互制约又相互促进的动态博弈。从两者的动态发展过程看，支付创新与支付监管之间相互影响、相互作用、相互促进的结构，构成了二者进化博弈的逻辑关系。一是支付创新不能脱离支付监管。支付创新带来的不仅是创新的产品，而且还有产品的风险，只有当对风险进行有效的控制和监管的时候，创新才能发挥改善支付环境，提高支付效率，提高资源配置的作用，促进经济增长。如果不能对支付创新所带来的风险进行很好的控制和监管，那么支付创新所带来的风险将突破原有的监管框架，通过杠杆效应不断扩大，将成为经济增长的隐患。二是支付创新促进了支付监管的发展。支付创新的出现对传统支付监管体制提出了挑战，一方面，支付创新增加了支付活动的不确定性，增加了风险，从而增加了支付监管的难度，另一方面，正是支付创新的出现，使得支付监管活动不断寻求更为有效的体制和运行方式，从而推动了监管体系的不断变革。

（三）自律与创新的关系

创新是经济发展的动力，自律则是行业发展的基础。自律的目的不是扼杀创新，而是为了更充分地发挥个体和行业的创新优势，是为了从根本上维护行业整体利益和成员合法权益，开拓更加广阔的业务模式和市场空间。一方面只有加强行业自律，促进行业规范发展，提升行业公信力，为社会提供更优质的支付产品和服务，才能适应社会主义市场发展的要求；另一方面鼓励创新和防范风险的问题要取得平衡，既要留有创新的余地，又要防范产生系统性的风险，行业协会通过自律规定，为支付创新进行了较为严格的自律管理，目的是控制可能引发的支付风险，营造良好的市场环境，建立公平竞争的市场秩序，自律规范构成了支付创新不可或缺的制度基础。

二、国外支付机构监管模式、自律经验比较

（一）国外支付机构监管模式比较

1、美国监管模式

美国实行的是多元化的监管体制，分为联邦层次和州层次两个层面进行监管，并将监管重点放在交易的过程，而不是从事支付机构的资格。其中，美国联邦存款保险公司（FDIC）是重要的监管部门。在市场准入上，FDIC把支付机构的滞留资金定义为负债，美国大多数州颁发了从事货币转账业务的营业许可证，并要求其定期向州监管机构提交报告，规定最低的资本要求，将客户资金的投资限定在高流动性的范围。关于对滞留资金的监管，FDIC是通过提供存款延伸保险来实现的。

2、欧盟监管模式

欧盟规定网上支付的介质只能是商业银行货币或电子货币，这意味着支付机构必须取得银行业执照或电子货币公司的执照才能开展业务。欧盟对网上支付业务的监管主要是通过立法对电子货币的监管实现的。立法充分强调了以下方面的重要性：清晰而透明的法律安排，充分的技术、组织、处理流程方面的安排，防止洗钱等犯罪的保护，必须向央行提供相关数据，储备金的要求等。

（二）国外支付协会行业自律经验

1、纽约清算所协会

纽约清算所协会负责运行的清算系统主要为其股东提供服务，这些股东同时也是清算系统的参与者，成员主要包括纽约清算所协会会员、纽约市商业银行、外国银行在纽约的分支机构等，并且分为清算用户和非清算用户两类，CHIPS维持会员制，并要求所有参加单位在申请入会时接受信用评估、入会后定期检验财务报表、交易前需储蓄一定数量的资金以及随时接受财务状况的审查。

2、澳大利亚支付清算协会

澳大利亚支付清算协会（APCA）是澳大利亚支付清算的非营利性行业自律机构，通过合作协议达成行业自律实体，是支付清算政策和规则的制定者，同时也强化管理者的角色。目标和任务是保证清算系统的可靠性、识别控制结算风险、提高清算系统的效力和效率、确保公平竞争、协助会员机构达成团体共识，通过行业自律的方式从规则、标准等方面保证系统的支付清算效率和健康发展。APCA不必向中央银行汇报，中央银行是APCA的成员之一，但APCA始终保持着与中央银行的及时沟通联络。

三、支付行业进入新时期，正确处理监管、自律和创新的关系

（一）尊重支付创新，鼓励支付机构在新产品、新业务模式上有益的探索和尝试

支付机构要加强与相关部门的合作，把握好创新的方向和力度，通过对传统支付工具的创新、支付手段以及服务方式的电子化、信息化和多元化、市场的多样化，为金融创新提供更加便利的平台和机会，为更好地服务社会民生和经济发展作出贡献。一是要加强支付工具、产品、渠道、流程创新，形成更加丰富和灵活的组合和链接，提高支付服务满足消费者多样化需求的能力。二是加强支付业务模式的创新，积极展开与银行、通讯运营商等相关部门的合作，探索满足产业各方利益的盈利模式和合作机制，提高创新的差异化、特色化，形成新的、多样化的、优势互补的、适合不同消费应用场景的支付商业模式。在创新发展中，值得注意的是：一要以市场需求为导向，充分发挥市场在创新资源配置中的基础地位；二是要坚持风险可控，要守住风险防范的底线，不能冲击现有的政策法律制度体系，破坏市场公平秩序；三是要注重可持续发展，积极拓展可发展空间，在提高支付便利性、减少流通成本、改善支付环境方面发挥积极作用。

（二）加强市场监管，切实维护消费者合法权益和支付行业安全

支付机构监管要适应创新趋势的发展，不断完善监管措施，一是要加强协调配合，建立协同监管体系，形成“多位一体”的监管格局。人民银行作为牵头部门，协调工商、公安、税务等相关政府监管部门，形成联合工作机制。二是要从防范系统性风险的角度加强对重点领域、突出问题的监管。主要应从客户合法权益的保护、支付服务平台滥用、客户备付金安全、业务系统安全等方面予以加强。三是要创新监管方式方法。一方面要建立风险评估机制，加强事前风险防范，定期对支付机构相关业务的安全策略、内控制度等进行风险检测与评估；另一方面要深入研究行业风险，进行动态监测监管。

（三）完善自律机制，引导支付机构加强内控制度建设，推动支付市场发展

加强行业自律是市场经济发展的必然选择。但目前，支付清算行业自律总体上处于初级阶段，行业自律工作体系和机制需要进一步加强和完善。行业自律应该坚持以下基本原则：一是民主和集中相结合，行业成员可以通过合适途径，表达自己的观点和诉求。但行业规则和行业约定一经发布，行业成员都应自觉遵守、切实执行。二是统一规范和属地管理相结合，在制定全国统一行业规则和行业约定的基础上，鼓励各地从实际出发，建立区域性行业自律机构，制定本地化的行业规则和行业约定。三是激励与处罚相结合。既要建立健全有效的激励机制，奖励那些模范执行行业规则和行业约定的成员，又要建立健全有效的、可执行的处罚机制，处罚那些违反行业规则、破坏市场秩序、损害其他成员的行为，体现行业规则和行业约定的严肃性。四是预防与整治相结合，通过事先约定，预防有损行业利益和形象的行为发生。同时，对违规行为，一经发现必须采取有力措施予以纠正、整改。

参考文献：

[1]张德富.第三方网上支付业务监管模式的国际比较与借鉴[J].金融会计，2008（6）

[2]刘士余.支付创新要走在现代服务业前列[J].中国金融，2013

（张小红，1974年生，山西人，会计师，中国人民银行太原中心支行支付结算处。研究方向：金融、会计。马刘霞，1982年生，山西人，中国人民银行太原中心支行征信处。研究方向：金融、会计）endprint