“十三五”时期我国金融风险及防范

曹玉瑾+李世刚

摘要：当前我国金融领域风险点主要集中在房地产泡沫、地方政府债务、产能过剩等领域形成的银行信用风险和影子银行风险。“十三五”时期，需针对金融风险领域的新问题和新特征，有效识别、提早防范金融风险，避免发生系统性、区域性金融风险，处理好稳增长和防风险的辩证关系，优化信贷结构，严控银行信贷风险，疏堵并举审慎发展影子银行。

关键词：金融风险 防范措施 高杠杆率 信贷风险 影子银行

“十三五”时期，是我国潜在金融风险显性化的时期，也是爆发金融危机的高危时期。为应对系统性金融风险的爆发，我们既要努力从根源上来识别风险领域和风险程度，又要提早预案防范化解风险。

一、“十三五”时期我国金融领域存在的风险点

（一）高杠杆率风险

自全球金融危机以来，在持续多年较高信贷投放、此前保增长政策刺激以及非常低的实际利率推动下，我国杠杆率居于高位且持续上升，目前达到210%左右，已接近国际经验显示的风险高发窗口期（250%—280%）。信贷增长和杠杆率上升在促进经济增长方面的作用在逐渐下降，单位新增信贷支撑的GDP增长已经出现下降。

此外，十余年来我国的高额货币、信贷投放累积至今存量较大，持续高位且不断上行的M2/GDP、信贷/GDP、政府债务/GDP等指标一直是海外唱空中国的重要依据。虽然杠杆居于高位并不一定是信贷危机的先兆，但的确有历史证据表明信贷迅速增长、杠杆率连续快速上升的国家面临着更高的风险。

从国民经济各部门的杠杆率来看，我国杠杆率上升的一大特点是企业部门杠杆率远高于其他国家，而居民部门、政府部门的杠杆率较低。截至2012年底，我国企业部门杠杆率为163%，这一水平位居全球最高之列。与企业部门高杠杆率相比，我国居民部门和政府部门①的直接杠杆率都较低，2012年底两者分别为20%和24%。此外，我国对外部债务的依赖程度非常低②，银行体系自身负债率也相对较低③。因此，我国高杠杆率引发的信贷风险主要存在于国内企业部门。

（二）银行体系信贷风险

与高杠杆率相关的是我国银行体系信贷风险正在日益上升。当前我国银行体系“批发性”金融功能不断强化，顺周期超调严重，商业银行对过剩产能行业和地方政府融资平台的信贷投放集中度过高，而信贷增长对经济增长的推动作用正在持续下降。此外，当前我国存在以房地产为突出代表的资产价格泡沫，一旦泡沫破裂，形成系统性风险，将对银行体系、居民财富、经济增长产生重大冲击。

“十三五”时期，随着经济下行期的过剩产能行业和房地产行业企业利润难以改善，以及地方融资平台的清理整顿，企业部门信贷风险将上升，银行体系不良贷款率将较目前水平显著提升。

（三）影子银行体系风险

我国影子银行规模巨大，链条不断延长，渠道和工具日益复杂，在社会融资规模中的占比从5年前22%增长至目前的42%，其渠道包括“委托贷款”（通过易获得信贷的大型国有企业借款）、信托（主要是贷款和债券的定向发售）、银行承兑汇票和企业债等。影子银行体系的快速发展，归根结底取决于商业银行强大的监管套利动机。目前，监管机构对商业银行的管制主要基于资产负债表，只要把信贷资产从表内转移至表外，就可以不再受相关法规约束，由此带动银信合作、银证合作、银基合作、银保合作等以通道业务和同业业务4为主的监管套利行为层出不穷。此外，地方融资平台借助影子银行融资的规模快速膨胀，财政金融风险关联程度日渐提高，城投债、平台贷等地方政府融资机制风险较高、可持续性差。

“十三五”时期，金融市场与监管的博弈仍将继续，而对于地方政府创新型融资渠道（如信托通道、保险资产管理通道、券商资产管理通道等）的监管调整造成的个案违约，可能引发系统性金融风险。

二、防范化解我国金融风险的对策建议

（一）宏观经济调控政策

一是以“稳房市、化债市、破产能过剩和影子银行”为主要思路，化解当前财政金融风险。有“破”有“立”，做好协同推进。淘汰过剩产能，规范清理地方融资平台和推动地方发债，治理房地产泡沫，允许银行不良贷款及“影子银行”不良资产暴露和降低存款准备金率。加快推动具有增长效应领域的改革，比如打破基础产业垄断、要素市场化、服务业开放、PPP等。

二是对去杠杆化引发的银行风险未雨绸缪、积极预案。在内外需求持续偏软加剧产能过剩背景下，我国企业部门去杠杆化势在必行，无疑将造成整个银行系统不良贷款率显著上升，部分中小金融机构甚至面临破产倒闭风险。因此，监管当局必须为这一风险做好准备。一方面，应尽快建立全国性存款保险制度以及金融机构破产清算机制，缓解一旦金融机构破产所造成的次生性冲击；另一方面，应提前制订一旦银行坏账率大幅上升的详细应对方案。此外，对银行坏账的处理应避免单纯使用政府替银行买单的做法，应阻断金融风险从私人部门向政府部门的传导，转而更多地使用资产证券化等市场化解决方案，由银行、社会与政府共同分担坏账成本。

（二）风险监测预警体系

一是完善重点行业和领域的风险监测。针对当前我国金融风险隐患的新特点，着重加强对地方政府融资平台、房地产重点领域，以及产能过剩行业及企业互联互保等领域的风险监测预警；进一步拓展对具有融资功能的非银行机构和民间借贷风险监测，完善担保公司、典当行、小额贷款公司、农村资金互助组织等非银行机构和民间融资、非法集资等风险的报告制度，制定应急处置预案，为防范和化解个别重点地区的民间借贷风险做好应对准备。

二是对影子银行体系及相关金融创新业务加强监管。加强宏观审慎管理，引导金融机构稳健经营，督促金融机构加强内控和风险管理，加强对金融创新和业务发展中潜在风险的监测。加强对银行体系涉及表外业务和影子银行业务的监管，重点关注理财产品、同业业务、通道业务等交叉性金融创新业务的风险监测。探索金融控股公司和产融结合型集团的风险评估和预警。细化金融机构分类标准，统一监管政策，减少监管套利，弥补监管真空。强化对综合经营和新产品、新业务的监管协作，探索对金融产品的功能监管，严格把握高关联、高复杂程度创新产品的市场准入，防范跨行业、跨市场风险。endprint

（三）相关配套制度建设

一是采取措施提高地方政府债务透明度与可控性。从根本上通过改革分税制体制，让地方政府的财权与事权相匹配，是解决地方财政债务问题的治本之策。降低地方政府财政收入对土地出让金的依赖，更大程度地发挥消费税、房地产税、资源税等新的地方政府主力税种的作用。在扩大地方政府自发自还债的范围和额度的同时，应尽快允许符合条件的地方政府直接发行市政债券。开正门的同时，严格堵住偏门，限制地方政府的各种或有债务。

二是加快推进存款保险制度建设。按照利率市场化步骤，逐步推进存款保险制度，与其他制度配套结合，共同支撑起我国金融风险防范的现代新体系。由政府以财政拨款注入，央行、中央汇金公司和银行业机构按照一定比例共同出资，成立独立的存款保险机构，为国务院直属政策性金融机构，不具备商业性质，不以盈利为目的，但按照公司化的治理结构运作，并在各地设立分支机构。赋予存款保险机构适度的监管权与资产处置权，加强对银行业的监管。确立强制保险制度，所有具有参保主体资格的银行都应强制性地参加国家存款保险基金下的存款保险，包括本国银行、总部设在我国的外资与合资银行。参考0.05%国际平均费率水平，根据我国金融机构实际情况，研究探讨保险费率制定，形成正向激励机制。建立并不断完善存款保险制度的法律框架。出台《存款保险法》，赋予存款保险公司风险处置职能，以法律法规的形式，对问题银行的处理机制、资金救助、收购承接和债务清偿等提供明确的依据和程序。

三是重新分配中央地方金融监管权责。建立中央地方两级金融监管体系，界定中央和地方金融监管职责和风险处置机制。中央一级的监管重点是对系统性风险可能产生重要影响、机构倒闭可能导致金融市场危机和信心损失的金融机构，以及信息不对称严重且具有全局性影响的创新金融产品；给地方监管机构下放部分监管权力和责任，探索建立与地方金融发展相匹配的地方金融监管体系，重点监管地方性中小金融机构和具有区域特色的金融产品和金融服务；尝试赋予省级金融办金融局一定的监管责任，统筹省级银监局与金融局，实现地方金融发展与风险防范的匹配；强化基层、尤其是县级金融监管力量，将县级人民银行分支机构划归地方金融监管部门。

注：

①即便将政府隐形负债计算在内，即地方政府债务、通过政策银行获得的借贷、铁道部债券、2003—2005年期间政府为银行重组所发债券，公共部门总债务/GDP在60%和70%之间。

②政府负债中有超过95%的债务是以人民币计价。

③截至2012年底核心资本充足率为10.6%，且存款充足，贷存比为71%

（曹玉瑾，国家发展和改革委员会经济研究所。李世刚，国家发展和改革委员会经济研究所）endprint