对庆城县农村“三权”流转问题的调查与思考

向琳+雷秀梅

摘 要：随着农村“三权”制度改革工作不断深入，十八届三中全会也赋予农民更多的财产权利，主要指依法维护农民的三大基本权利，即：土地承包经营权、集体经济收益分配权、宅基地用益物权。如何让农村资源有序流动起来，真正实现农村资源资本化是本次农村“三权”制度改革的初衷，“三权”流转问题是农村三权制度改革中的关健环节，作者基于对庆城县“三权”流转的专项调查情况，分析了其中存在的问题，并提出相关建议。

关键词：农村金融；要素市场

一、庆城县“三权”流转的主要情况

（一）基本情况。庆城县辖5镇10乡2个办事处，153个行政村，1053个村民小组，总人口26.27万，其中：农业人口18.56万，农户5.97万户，农村劳动力15.1万人，土地总面积2692平方公里，全县农村集体土地860.62万亩，其中：耕地102万亩（二轮承包地82亩，园地15万亩，机动地5万亩），林业用地234.5万亩（其中集体林地231.8万亩），天然草场251.59万亩（可利用草场222.5万亩、人工多年生牧草50.32万亩），“四荒地”等其它土地272.53万亩，农村宅基地6万户。

（二）“三权”流转现状。近年来，庆城县坚持以“依法、自愿、有偿”的原则，对农村集体土地和农村集体资产的产权进行确权；目前，地籍调查达5.5万户，地籍测量2.5万宗，确权登记发证工作将在2014年底前全面完成，现已确权的农户土地在双方达成协议后流转。政府在土地流转工作中采取4+6模式，即四项措施、六种模式，为县内土地承包经营权流转搭建了平台。

四项措施：一是搭建土地流转县乡村三级服务平台。建立县级指导中心，成立7个试点乡级服务站，8个村级服务点，配备信息员172名。二是采取多种方式促进土地流转。主要采取转包、转让、出租、季节性流转、农地入股、互换等方式促进土地流转。三是农民专业合作社促进土地规模经营。将合作社的先进经营模式、现代农业耕种理念贯穿于农村土地流转工作中，转变群众流转土地的观念。四是政策激励促进土地规模经营。结合农业农综开发项目，招商引资和鼓励科技工作者带薪承包土地。目前，已培育种殖规模大户86个，发展特色区域产业238个。

六种模式：一是租赁开发型。即把土地经营权租赁给业主开发实行市场化运作，让农户通过收取租金或在业主处务工等形式获得收入。二是股份合作型。农户提供土地和劳动力，业主负责种苗、技术和营销，并按规定比例合作经营，收益按比例分配。三是大户承包型。将外出务工、经商人员主动放弃经营土地承包的，由村组集体经济组织负责转包给懂经营、会管理、有技术的专业大户，根据地理特点，从事特色开发，发挥土地效益。四是户际联营型。根据农户自愿，基于共同的发展需求，建立以特色产品为主导的专业合作社，由协会充当业主，实现产、供、销一条龙服务。五是买断经营型。将荒地、荒山、荒坡等没有开发利用的公共资源和集体低产果园等公开拍卖。目前，已盘活土地资产8200余亩，发展规模养殖、种植产业144个。六是委托代耕型。部分外出务工或从事非农产业农户，在不改变土地承包经营权的基础上，将承包地委托给信誉好、善管理、有技术的种田能手代种。目前，全县土地委托代耕已达2.43万亩。止2014年3月末，备案、审查、登记土地流转合同860起，提供土地供求信息128条，累计流转农村土地9.12万亩，占总承包耕地面积74.12万亩的12.3%，其中帮联户承包经营土地实现流转3825亩。

二、农村“三权”流转中存在的主要问题

庆城县在农村“三权”流转过程中，政府积极推动并进行了有益探索和实践，但由于县内自然条件、经济收入、制度建设、农村传统观念等因素限制，“三权”流转工作总体进展较缓慢，“三权”流转还存在以下问题亟待解决。

（一）“三权”流转机制不完善，政府监管乏力。由于县内不完善的市场机制，传统的计划手段仍旧在“三权”流转中起着主导作用，流转机制的建设落后于县内经济的发展。其中，“三权”价格评估及确权登记进展较缓，制约了“三权”应用权流转（目前农村集体土地和集体资产、宅基地还停留在确权阶段）；科学合理的土地价格体系的缺乏，使得集体土地的收益面临流失的隐患；而专业中介服务机构与产权交易中心交易不健全，场所和监管机构的不完善，政府对交易行为缺乏有效监管，导致县内农村“三权”流转难以在短时间内实现规范运作。

（二）农村社会保障及劳动力转移跟不上，遏制了土地流转。尽管目前农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系在不断健全和完善，但县内农民主要还是依靠土地来解决吃饭和依赖土地的产出品收入解决看病、上学、养老等问题，普遍把土地作为最基本的生活保障来看待，对于流转土地存在后顾之忧。通过调查，大部分农户存在害怕租出的价格低，外出又找不着事干时，生活无保障。有的农民工因为文化低、素质差、没技术、年纪大，一年四季靠农忙在家务农、农闲外出打工两头跑来维持生计，正因为农民工的转移就业能力差从而制约了县内土地流转。

（三）农村各种补贴补给对象不合理，制约流转后土地经营者的积极性。农业生产受自然条件影响很大，是一个高投入，高风险的产业，虽然国家对农业给予了很大的扶持，如：不征收农业税、特产税等，且以种粮补贴、良种补贴、综合补贴、农机购置补贴等形式支持农业的发展，但这些补贴都以一折通的形式直接补给了每一个农户（也就是土地所有者），部分农户领了国家的补贴，却并不从事农业生产，他们外出务工，或者将土地流转，或者将土地留给在家的老人粗放经营，或者将土地闲置撂荒。而从事农业规模化生产经营的人对土地增加经营投入，却享受不到国家给予农业生产的补贴，挫伤了流转后土地经营者的积极性。

（四）流转的土地经营效率不高，制约土地规模化优势发展。近年来农用工具及生产资料不断上涨，租金和雇佣工成本一再攀升，造成土地流转后业主的经营成本一再提高。同时，还要承担来自新技术、新品种推广和农产品市场波动的风险。业主承包经营收益低，特别是遇到干旱、洪涝灾害等自然灾害，业主损失越加严重。特别是庆城受地理、经济条件限制，当前机械化水平难提高的情况下，农业经营过程中很大一部分还要靠手工劳作。由农民身份转换成的农业工人，在耕种过程中粗放经营、滥用肥力、损害耕地的可持续性，抵消了农地规模经营给农业带来的收益。在山区，出现流转后土地规模经营每亩单产小于在家庭联产承包责任制时期小农经营的产量，存在业主规模经营农地效率不高、效益下降的现象。

（五）制度不健全制约农民集体收益权合理分配。从调查情况看，庆城县现在集体很多的收益实际上跟财产是分不开的，农村集体当中的土地以及集体当中的一些资产，都与财产或者资产有关系。目前制约县内确权步伐难以跟进的主要因素就是存在集体产权不明晰，支配权，运营分配权、话语权等往往集中在少数人手中，这种分配方式往往忽视了集体和农民个体的利益，让少数人获得了利益。除此之外，县内民主管理、财务公开等制度仍不健全，直接制约了农民集体收益权的合理分配。

三、阻碍金融机构有效支持“三权”流转市场发展因素

（一）“三权”流转的多样性与目前涉农金融机构信贷风险防控之间存在不匹配现象。“三权”流转一般是指出租、转包、转让、互换、股份合作等交易活动，具有多样性、复杂性等特点，使金融机构对信贷风险的可控性降低，发放“三权”流转贷款更为谨慎，从而影响“三权”流转贷款的发放。而农民以“三权”承包经营权为抵押的融资方式容易产生法律纠纷，往往要付出更大的交易成本，产生更大的风险。但如果没有金融的支持，“三权”流转难以实现规模效应，金融约束与“三权”流转存在不匹配问题。

（二）农村“三权”专业评估机构缺乏。目前，农村宅基地、土地及集体经济权价值确定制度尚未建立健全，由谁评估、如何评估、参照标准、公正监督等事项随意性大，评估的宅基地价值差异较大，公允度难以让宅基地确权人和金融机构认可。

（三）农村“三权”作为抵押品处置难度较大。一是如法律法规约束土地不能作为贷款抵押物，《担保法》和《物权法》中均规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，但法律规定可以抵押的除外”。二是现行法律规定土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益，上述规定导致金融机构借口以土地经营权质押的债权变现难度大，风险高等特点难以开办以土地经营权质押贷款业务，严重阻碍涉农金融机构放贷的积极性。

（四）“三权”流转后农业经营规模扩大，农业风险增大与农业风险保障机制的不匹配。如，土地流转后农户经营在原有农业的基础上一般发展规模种植，进行农业产业化操作，需要更多的信贷资金投入，以形成产业化链条，取得规模效应。但由于农业属于弱质产业，不能摆脱“靠天吃饭”的本质，规模经营后其风险累积。由于目前县内农业风险保障机制不健全，相关配套扶持政策不到位，社会保障体系不完善，农业保险发展又相对滞后等问题，制约了金融机构支持农村“三权”流转的金融服务质量和水平。

四、意见和建议

（一）发挥政府在“三权”流转中的引导作用。政府要强化经管部门的职能，加强队伍建设，认真履行“三权”流转的指导、服务和管理职责，依法规范管理“三权”流转工作，确保规范有序进行。科学制定农村“三权”利用与流转的长远规划，农业、林业、土管、财政、金融、科技等部门要通力协作、密切配合，为“三权”流转以及生产过程提供技术、信息、资金、科技服务，以流转促调整，以流转增效益。

（二）提高农民对“三权”流转的积极性。一是将农村医疗保险、养老保险、失业保险统一纳入社保，逐步建立覆盖城乡居民的最低生活保障制度、失地农民基本生活保障制度等适合农村经济发展水平的社会保障制度，降低农民对土地的依赖程度。二是完善农村养老保障制度，扩大农村养老保险的覆盖范围，提高养老保险额，建立养老金的正常调整机制和省级调剂制度。三是进一步加快改革农村户籍制度，打破农民身份的限制，取消农民进城就业的各种不合理限制，把已经放弃经营土地、进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系，实现城镇对接，避免再次返乡争地，从而稳定流转关系。

（三）加快“三权”登记，金融机构要积极开展农村“三权”抵押贷款。一是产权明晰是流转的前提，政府应加强“三权”的确权工作效率，依法确定“三权”的权属范围，明晰“三权”使用权的产权主体，保障交易的安全性。二是金融机构要完善农村金融服务，积极开展农村“三权“抵押贷款，要通过逐步实现贷款对象从一般农户向专业户、农村中小企业转变，贷款重点从支持一般种养业向支持农业产业结构调整以及支持农户发展市场农业、订单农业和高附加值农业转变。三是加大信贷产品创新力度，满足农村土地流转信贷需求，金融机构要探索开发大额农贷品种。要研究适合农村“三权”流转后新兴农副产品加工方面的有针对性的贷款品种，针对农村“三权”流转后新兴的农业规模种植、农副产品加工方面对大额信贷资金需求，研究开发相应的大额农贷品种，如农产品订单质押贷款等。尝试将农业产业化龙头企业、农业科技园区、种养殖业大户等生产规模较大、科技含量和产品附加值高、具备较强的风险承担能力的规模农业，允许以流转经营权、预期收益、农产品订单为担保抵押物，创新金融产品，加大金融支持力度。

参考文献

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The Investigation and Reflection on Rural “Three Rights”

Circulation of Qingcheng County

XIANG Lin LEI Xiumei

（Qingcheng County Sub-branch PBC， Qingcheng Gansu 745100）

Abstract： Along with the deepening of rural “Three Rights” system reform， the third Plenary Session of 18th CPC also grants farmers more property rights， mainly referring to protecting farmers three basic rights according to laws， namely land contractual operating rights， the collective economy income distribution rights， and residential land usufructuary rights. How to make the rural resources orderly flow and really realize the rural resources capitalization is the original intention of the rural “Three Rights” system reform， and “Three Rights” circulation is the key link. The paper analyzes the existing problems based on the special investigation on “Three Rights” circulation in Qingcheng county， and puts forward related suggestions.

Keywords： rural finance；production element market

责任编辑、校对：张宏亮