关于完善我国环境监测体系的思考

文 // 刘新宇

上海社会科学院“资源与环境可持续发展”创新型智库团队

环境监测是整个环境管理体系的基础，环境监测质量在相当大程度上决定了环境管理的质量。近年来，在不少情况下，政府公布的环境监测数据和民众切身感受有差异；这既降低了官方环境监测数据的公信力，更重要的是，有失准确的环境监测数据不足以支持政府及时响应环境问题并采取有效措施。本文试图从环境监测的组织体系切入，来分析环境监测结果有失准确的原因，并提出完善现有组织体系的对策建议。

1 我国环境监测组织体系的现状

目前，我国一定行政区域的环境监测组织体系如图1所示，一般由以下几部分组成：

（1）环保系统的环境监测站

其主要职责包括这样几方面：①制定并组织实施环境监测的长期规划和年度计划；②负责建设和运行环境监测网，采集和汇总环境监测数据，并据此编制环境监测报告；③对环境监测进行质量控制，即保证环境监测数据的准确性和精密性。环保系统的环境监测站在行政上隶属于同级环保部门，和上下级环境监测站之间不存在行政隶属关系，只有技术上的指导与被指导关系。

（2）环保系统以外的官方环境监测机构

除了环保部门，气象、水务、卫生、交通等部门也出于其职责需要而建有环境监测机构，承担一定环境监测任务。例如，气象部门建有酸雨监测站，卫生部门承担饮用水和农村环境卫生监测的任务，水务部门负责监测河口、支流口、省界的污染物通量以及干流和主要支流的污染物浓度背景值。

（3）企业、园区、行业协会等自建的环境监测机构

企业、园区、行业协会等自建的环境监测机构是非官方环境监测机构的一种。如上海就有十几个行业监测站和大型企业监测站，该市8+2重点工业区（8个大型产业园区和2个厂群矛盾较突出的工业区）空气特征污染监测网络就纳入了宝钢、上海石化等的自有监测站。

（4）第三方环境监测机构

近年来，随着雾霾等新的环境热点、难点问题出现，亟需加大监测工作力度，解决此类问题“底数不清、机理不明”的问题。然而，作为事业单位，官方环境监测机构的编制是刚性的，无法根据监测需求量或任务量的上升及时增加工作人员数量，导致这些机构在人力上捉襟见肘、不堪重负；在这种情况下，未来有大量监测任务需要外包给第三方监测机构承担。

在我国，政府购买第三方环境监测服务在法律上并不存在障碍，但目前此类实践并不多。《环境保护法》（2014年修订）、《环境监测管理办法》（2007年）和《环境监测管理条例》（2009年版，征求意见稿）都没有禁止或限制第三方机构承担监测任务；根据《环境监测管理条例》（征求意见稿），第三方机构可以参与环境监测，只是不得未经批准发布环境监测信息。而且，2014年10月24日举行的国务院常务会议、环保部《关于做好政府购买环境公共服务的指导意见》（征求意见稿）等都提出政府购买第三方环境监测服务，一些地方层面的相关指导意见或办法也提出要进行此类探索（如上海市政府2014年10月发布的《关于加快推进本市环境污染第三方治理工作的指导意见》）。但到2014年年末为止，只有少数地方已开展第三方环境监测试点，如山东、江苏、浙江。

2 现有环境监测组织体系存在的问题

在形式上，前述环境监测组织体系已经比较完整，能够承担一定的环境监测任务；然而，这样的组织体系存在以下几方面问题，不利于其发挥应有的环境监测功能，向上级政府、社会公众等利益相关方全面、准确地展示一定区域内的环境质量、污染物排放和环境风险状况。

2.1 监督者隶属于被监督者，监测数据易失真

让环保系统监测机构考评作为其上级的环保部门乃至地方政府的环保绩效，难免受到行政干预而使监测数据失真。地方政府要对维护和改善辖区内的环境质量负责，而环保部门又是其中的直接责任部门；因此，环境监测机构开展的工作在很大程度上是对地方政府尤其是环保部门的环保绩效进行考核与监督。而环保系统监测机构在行政上隶属于环保部门，就类似于“裁判员”隶属于“运动员”，其环境监测工作很容易受到地方政府或环保部门出于自身利益而施加的行政干预。

2.2 不同系统监测机构缺乏协作，未有效整合全社会环境监测资源

环保系统监测机构与非官方监测机构、非环保部门监测机构互不统属，不利于各方协作从而最大限度地利用全社会环境监测资源。尽管存在一定合作关系，但隶属于环保部门的环境监测站无权统辖环保系统以外的监测机构，无法充分调动和利用这部分环境监测力量或资源。虽然国务院1981年第27号文件提出“由环境保护部门牵头，把各有关部门的监测力量组织起来，密切配合”，形成监测网络，1983年颁布的《全国环境监测管理条例》又规定环境监测网中的各成员单位在业务、行政隶属关系不变的情况下互为协作关系，“监测数据、资料、成果均为国家所有，任何个人无权独占”；但在现行行政管理体制下，环保部门的环境监测站对环保系统以外的监测机构无约束力，很难落实这些条款。

2.3 未充分调动第三方环境监测力量，且缺乏应有规范

图1 一定区域的环境监测体系简图

目前，政府购买第三方环境监测服务的实践目前在国内还较少，未能充分发挥其补充官方监测机构人力资源不足的作用。除有关官员理念尚待突破外，相关法规和监管体系的缺位也构成政府购买第三方监测服务的现实障碍。环保部《环境监测管理条例》（征求意见稿，2009年）允许委托取得环境监测资质的非官方机构监测环境质量和污染源排放并对其资质管理作出规定，但该法规尚未正式颁布，更没有相关细则或配套规章落实其中关于第三方监测机构资质管理的原则性规定。目前，除了环保部《环境监测人员持证上岗考核制度》及一些地方层面实施细则等规范相关人员执业资质外，尚无一部法规对第三方环境监测市场加以规范。我国曾经出台《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》，其中包括规范自动连续监测资质的条款，但2014年7月已废止。

而且，当前还存在环保系统监测机构“既当裁判员、又当运动员”的问题。环保系统监测机构也在接受企业委托的监测业务，如排污申报复核监测、环境影响评价监测、建设项目污染治理设施验收监测、安全优质农产品产地环境监测、环保产品环保指标监测、室内环境检测；将来在第三方环境监测市场发展起来后，由环保系统监测机构对第三方监测机构进行监管，必然会造成前者“既当裁判员、又当运动员”。

2.4 公众的“顾客”地位未得到较好体现

环境监测归根到底是一项公共服务，其“顾客”就是社会公众。然而，除了一般意义上的信息公开，我国环境监测体系对公众的开放度较低，未能较好实现其“顾客”权益；在这一点上，中国与世界先进水平有差距。在美国，公众一是可以参与环境监测决策，二是可以“订制”环境监测服务。美国各州环保部门每年向联邦环保署提交年度监测计划前，都要至少公示30天，让公众提出意见、建议，参与环境监测计划的修订、完善。美国环保部门甚至会应特定社区组织或公民团体的要求，在该社区附近或其所关注区域设置监测点位，开展环境监测项目。如纽约州环保部门应“西纽约州清洁空气联盟”要求，从美国环保署申请资助开展了“托那旺达社区空气质量研究项目”。

3 改进环境监测组织体系的对策建议

针对环境监测组织体系中存在的问题，本文建议采取以下措施加以改进，从而使其发挥提供全面、准确环境信息的功能，支持整个环境管理体系的有效运转。

3.1 将环保部门直属监测站改制为独立的环境监测主管部门

为了尽可能减少环境监测受行政干预的可能性，建议将原环保部门直属的环境监测站从中剥离出来，改制为独立的、一定行政区域的环境监测主管部门；不仅独立于环保部门，而且相对独立于地方政府。

关于新的环境监测主管部门的行政隶属关系如何安排，可以有两种选择：第一种是实行垂直管理，即下级环境监测主管部门在行政上隶属于上级环境监测主管部门，最终隶属于中国环境监测总站。但如果过多的行政事务实行垂直管理，就会造成中央政府权力过度集中、负担过重等负面效果。另一种可能更好的选择是，让环境监测主管部门直属于各级政府，但对于同级政府又具有相对独立性，在很多情况下可以直接向同级人大汇报工作，正如审计署（厅、局）那样。

上述环保部门直属监测站的改制方案有利于规避对环境监测的行政干预；为进一步防止环境监测数据因人为干预而失真，建议加大对环境监测弄虚作假的惩罚力度，严重者应追究相关人员刑事责任，而不是仅仅对机构罚款几万或几十万元。

3.2 赋予环境监测主管部门对辖区内所有监测机构的公共管理权

对于新的环境监测主管部门，建议立法赋予其对辖区内所有环境监测机构的公共管理权，其公共管理权力和责任应当包括（但不限于）以下几个主要方面：

第一，计划和组织辖区内的环境监测工作。

第二，汇总辖区内所有环境监测机构的监测数据，建议规定各类环境监测机构（如非环保部门监测机构、企业、行业、园区自有监测站和第三方监测机构）的监测数据都要上报环境监测主管部门，则该部门就可充分利用辖区内所有环境监测资源和监测信息。

第三，对辖区内所有环境监测机构——包括非环保部门监测机构、企业、行业、园区监测机构及第三方监测机构——进行质量控制。

第四，规范第三方环境监测市场。

改制后，环境监测主管部门和环境监测体系中其他主体的关系如图2所示。

3.3 培育、规范和利用第三方环境监测市场

要解决监测任务量不断增长与官方监测机构编制刚性之间的矛盾，有两种方法：一是增加自动化监测设备，包括水环境质量和环境空气质量自动监测站，在企业中推广污染源在线监测装置；二是培育和规范第三方环境监测市场，购买第三方监测机构的服务。具体而言，相关部门可以从以下几方面着手建设一个健康的第三方监测市场：

其一，建立健全第三方环境监测机构的资质认证体系和诚信管理体系。建议在管理体系、人员素质、设备配置等方面设定合理的机构建设标准，构建第三方监测机构的准入制度和分级制度。对于第三方监测机构，还需要建立一套征信系统，并与其执业资格和资质等级挂钩，还可与全国企业征信系统、中国人民银行征信系统等联网。此外，可组建第三方环境监测机构的行业协会，将这一市场的征信系统交由行业协会运行，以发挥其行业自律作用。

其二，制定并完善第三方环境监测机构的运行技术标准和质量控制体系。建议针对包括第三方监测机构在内的所有监测机构，制定或完善监测点位设置、监测设备安装和验收、样本采集和分析以及数据报告和传输等环节的技术规范；同时，要采取每月现场抽测、比对监测等严格的监测质量控制措施。

政府需要设置一定程序来进行判定，只要第三方监测机构采集和处理数据的过程符合上述规范，其监测数据就应被采用并发布。根据环保部《环境监测管理条例》（征求意见稿），民间机构和个人也可以自建监测站或聘请第三方监测机构来监测环境质量；未来在条件允许的情况下，环保部也可以作出规定，只要其数据采集和处理过程是合规的，来自此类机构的监测结果也将得到认可并公布。

图2 改制后环境监测体系各主体关系图

其三，政府向第三方环境监测机构购买监测服务，既为官方监测机构减轻负担，也为第三方监测机构提供扩展业务、积累经验和资金的机会。如美国部分州环保部门的环境分析实验室主要负责质量管理，大量采样和分析工作委托给“合同实验室”，而这些“合同实验室”都经过美国环保署的资质认证。

除了环境监测服务，政府还可以聘请第三方（如大学、研究机构）对监测结果开展研究。环境监测的后续研究工作同样重要，因为环境监测的目的不仅在于判明现状，还需要判明现状背后的规律、趋势和潜在风险。在政府自身人力资源不足的情况下，将此类研究任务外包不失为一个较好的选择。

其四，处理好环境监测主管部门和第三方环境监测机构的关系。环境监测主管部门对第三方环境监测机构行使公共管理权，包括资质管理、诚信管理、标准和技术规范设定、质量控制等。为防止环境监测主管部门“既当裁判员、又当运动员”，建议规定该部门直属监测队伍不可接受企业委托的环境监测业务，其中原先承担此类业务的人员和资产可剥离出去，成为市场化运营的国有企业。

3.4 提高公众在环境监测体系中的参与度

建议借助以下举措，让公众更多参与到环境监测体系中来、表达合理诉求，从而更好地实现其“顾客”权益。其一，建议建立直辖市、副省级城市和地级环境监测主管部门向公众公示年度监测计划的机制，听取其合理的意见和建议，使环境监测计划更好地符合公众的需要。其二，建议设置一定程序，允许社区组织在特定情况下向环境监测主管部门“订制”服务。如在多个居委会联合提出申请并有合理理由的情况下，可以在其附近或所关注区域增设监测点位，开展定向的环境监测。