金融支持集中连片特困地区扶贫开发的实践与探索

李贤智等

2011年起，国务院把集中连片特困地区（以下简称片区）作为新时期扶贫攻坚的主战场，该项工作启动不仅是国家转变扶贫开发方式的创新举措，也是区域发展战略的重要部署。郴州市汝城等4个县被纳入罗霄山片区扶贫攻坚试点范围，给这些地区经济发展、脱贫致富带来了新的机遇。郴州市汝城县已被列为国家扶贫攻坚示范县，同时在申请国家级金融扶贫试点县，郴州市委市政府把“金融支持罗霄山片区扶贫攻坚”列入2014年重点项目。为进一步探索有效金融扶贫方式，最近笔者深入乌蒙山遵义片区和罗霄山赣州片区进行了实地调研，通过比较分析，借鉴遵义、赣州好的经验做法，做好郴州片区的金融服务工作，促使“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”。

一、三省三市片区社会经济发展对比

罗霄山郴州片区四县有 2个国扶县和2个省扶县，国土面积7455平方公里，其中山地占80%，共有重点贫困村481个。2013年末，片区人口共159万人，其中贫困人口54万人，贫困发生率达3534%，比全国农村贫困发生率高2224个百分点，分别比遵义、赣州片区高163和14个百分点，人均GDP、人均可支配收入、财政收入等指标郴州都是三片区中最低的，片区农村人均纯收入4909元，是全国平均水平的618%和552%，分别是遵义、赣州片区的722%和876%。这说明郴州片区的扶贫攻坚任务是最艰巨、最迫切的（见表1）。

三、三省三市片区金融扶贫实践比较

（一）扶贫攻坚政策比较

郴州市制定发布《关于强力推进罗霄山郴州片区区域发展与扶贫攻坚规划项目建设的实施意见》，明确了在2011-2020规划期内，郴州片区规划项目636个，总投资119268亿元。2013年要启动432个片区规划项目，实际已开工项目265个，占应启动项目的61%。这是在整个罗霄片区当中开工项目比例是最高的，比赣州高出8%，比吉安高出13%，比株州高出19%。

遵义市制定了《遵义市扶贫开发纲要》、《关于打好扶贫攻坚战加快“减贫摘帽”的实施意见》等政策和文件，明确提出2015年之前实现4个重点县、100个重点乡（镇）“减贫摘帽”和100万农村贫困人口脱贫，到2016年实现剩余重点乡（镇）全部“减贫摘帽”。

赣州市编制了《罗霄山片区（赣州）区域发展与扶贫攻坚实施规划（2011-2015年）》和《罗霄山（赣州）集中连片特殊困难地区产业扶贫规划（2011-2015年）》，总计规划项目4132个，投资规模6140亿元。

（二）共性金融扶贫措施

1完善金融基础设施建设，优化片区金融生态环境

郴州片区：一是推动农村支付体系建设，片区4个县已设立助农取款服务网点1567个；布放自助服务终端3998台，行政村覆盖率100%。二是努力构建农村信用体系。2013年末，片区已为1903万户农户建立信用档案，评定信用农户168万户，分别占农户总数的73%和646%。三是稳步推进金融安全区创建，有省级金融安全区1家，市级金融安全区2家。

遵义片区：3县市共有银行业机构网点数177个，其中乡镇服务网点数107个。2013年末，完成“助农取款服务村村通”工程，片区522个行政村已实现全覆盖，覆盖率100%，机具布放559台，占片区总行政村个数的10709%。

赣州片区：开展中小企业和农村信用体系建设，推动全省首家企业征信机构—绿盾征信有限公司于2013年7月落户赣州，推动全市527%的行政村完成授信。2013年末，片区12县市723%的农户建立了信用档案，ATM数量达到1675台，POS机数量为328万台，POS机特约商户数量为270万户，行政村覆盖率100%。。

2实施货币信贷政策倾斜，引导信贷资金加大投放

郴州片区：2013年，人行郴州中支组织辖内13家银行机构，到片区开展“扶贫开发行长行”活动。充分运用再贷款、信贷规划和差别存款准备金等货币政策工具扶持片区地方法人金融机构。2013年，发放支农再贷款7000万元，并对3个县的法人金融机构执行低于同类金融机构正常标准1个百分点的存款准备金率。增加信贷规划，截至2013年12月末，片区共5家地方法人金融机构贷款余额7269亿元，同比增长241%，比年初新增1411亿元。

遵义片区：不断提高支农再贷款的使用效率，2013年累计使用支农再贷款454亿元，较年初增加192亿元，增长7328%；截至2013年末，支农再贷款余额282亿元，较年初增加160亿元，增长13115%，片区小额担保贷款余额198亿元，较年初增加312328万元，增长1856%。

赣州片区：2013年12个片区县市地方法人金融机构贷款总余额为41510亿元，增速为2619%，高出全市地方法人金融机构平均增速258个百分点；全市享受支农再贷款支持的2家银行业金融机构均位于片区；全市唯一一家实施再贴现支持的金融机构位于片区，2013年累计办理再贴现金额为405亿元。

3开展扶贫金融创新，提升县域金融服务水平 郴州已推广林权抵押贷款、稀贵金属质押贷款、农户贷记卡“一卡通”模式、小额担保贷款+特色种养殖、订单农业贷款、“信贷+保险”模式等创新产品与服务。近三年通过创新产品和服务累计发放贷款352亿元，余额增长366%，高于全部贷款增速104个百分点，惠及农户142万户，企业344家。

遵义推出扶贫贴息贷款、“公司+农户”、“惠农卡”、“贷免扶补”贷款等支农服务模式。推动基础服务村村通工程，片区522个行政村实现助农取款全覆盖。截至2013年末，赤水市林权抵押贷款余额104亿元，较2011年年末增长872倍。自2010年以来已累计发放贷款近5亿多元，不良贷款率不到1%。

赣州创新大额农贷、小额农贷、惠农卡、林权抵押、果权抵押、仓单质押、猪舍抵押等等新型涉农信贷产品与抵押方式。支持开发新型小微企业信贷产品，截至2013年末，全市小微企业贷款余额34211亿元，比年初增长2118%，高出全部企业贷款增速377个百分点。

（三）地方特色金融扶贫措施

郴州片区：发展普惠金融，创建“国家级”金融扶贫示范县 人行郴州中支以“创业促进就业小额担保贷款”为重点，发展片区普惠金融，并通过市政府出台了《郴州市推动创业促进就业小额担保贷款工作实施细则》。截至2013年末，片区4县担保基金金额3003万元，小额担保贷款余额9335万元，扶贫贴息贷款2400万元，当年财政贴息金额989万元，扶持自主创业人数1965人，带动就业人数15456人。2014年积极创建“国家级”金融扶贫示范县，探索我国金融扶贫新思路、新方法。

遵义片区：搭建农村资源和农户信用信息数据共享平台

赤水市以信用建设为突破口，搭建“农村资源和农户信用信息数据共享平台”，深入推进林权抵押贷款，实现人民银行、农信社、林业部门联网查询，盘活了林业资源、减少了贷款时间，降低了融资成本，促进了林业产业化发展，化解了林农贷款难。

赣州片区：壮大扶贫金融组织体系，探索财政担保融资

一是恢复国有商业银行县（市）撤并网点，12个连片特困区域共恢复或升级分支机构12个；二是引入新型农村金融机构，目前全市3个村镇银行均位于罗霄山连片特困区域；三是支持证券和保险行业发展壮大，目前12个连片特困区域共有证券分支机构15个，保险分支机构152个；四是引导并规范小额贷款公司、担保公司等机构运营发展，12个连片区域共有融资性担保公司30家、小贷公司22家；五是通过财政出资组建担保基金、财政牵头成立担保公司以及实施财政贴息奖补等方式，消除金融机构参与扶贫开发的后顾之忧。截至2013年末，12个连片特困区域地方财政性担保贷款余额总计达到68亿元。

四、三省三市片区金融扶贫存在的主要问题

（一）金融扶贫政策倾斜不够，信贷资源配置有待优化

目前，国家及省级层面尚未出台针对连片特困地区存款准备金、再贷款、再贴现等方面差别化的金融货币政策，缺乏明确的融资总量、支持重点、执行标准和考核要求。由于贫困落后，片区商业银行在竞争性信贷资源获取中本来就处于非常不利的境地，各金融机构也未在片区实施与发达地区有差别化的考核体系和经营管理方式，使得片区金融资源供需矛盾日益凸显，扶贫开发受到影响。三片区再贷款总余额为1056亿元，每个县市平均仅056亿元；再贴现总余额为185亿元，每个县市平均不到01亿元。从表3知，2013年 “康复扶贫贴息贷款”三片区均未开展，郴州、遵义的再贴现均为0。

（二）金融扶贫部门协调不畅，金融扶贫主动性不强

我国扶贫贴息贷款发放机制改革后，贴息资金由省扶贫办在全省各贫困县间进行分配，各贫困县扶贫部门再根据企业和农户贷款提交利息清单金额进行贴息补贴，操作透明度低、随意性强，同时人民银行和各金融部门无法获知哪些贷款享受到扶贫贴息，部门之间缺少沟通协调机制。由于片区贷款的风险与收益不平衡，社会效益与商业利益不平衡，随着我国金融机构的经营企业化，追求利益最大化，出于收益和风险等因素，不愿涉足扶贫领域，工作主动性不强，扶贫内在动力不足。

（三）金融组织体系不完善，金融市场竞争不充分

由于经济总量不足，片区在引进新型、大型金融机构上缺乏动力和底气，金融机构相对其他地区明显偏少，金融组织体系也不完善。以郴州片区为例，郴州11县市区证券机构、小贷公司、担保公司分别有14、18、15家，而片区4县仅1、5、2家，比非片区县市明显偏少。另外中介服务机构发展较慢，三片区融资中介机构体系发展滞后，尤其是专业的信用评级机构、资产评估机构等。

（四） 金融产品和服务较为单一，难以满足片区金融需求

片区各县域投资、理财、代理证券买卖等中间业务开展较少，经济发展过度倚重银行传统间接融资，股市、债券等直接融资手段除赣州市章贡区、遵义赤水市、湖南省汝城县外，其它区域几乎空白。片区直接债务融资总额为1000亿元，平均每个区域仅为052亿元。另外各种中介费用如担保、评估费过高，造成融资成本偏高，也直接影响片区金融对企业的信贷支持。

五、片区扶贫开发政策建议

（一）顶层设计金融扶贫政策，对片区实行差别化管理

建议由人民银行牵头，召开一行三会、财政、税务、民政等部门的部级协调会，各部门就片区金融扶贫制定差别化的金融扶贫措施，出台具有可操作性政策细则。金融管理机构要加大信贷政策工具对片区倾斜力度，如降低机构设立准入门槛、建立金融产品创新激励机制、增加信贷规划；增加再贷款、再贴现限额，通过再贷款、再贴现补充片区机构资金来源；降低片区法人机构存款准备金率1到3个百分点等。各金融机构应实施差别化考核和经营管理制度，对片区实施“特定地区、特定时期，给予特定政策”，要提高贷款风险容忍度、扩大信贷规模、放宽贷款审批权限、制定更灵活定价机制、增设县域网点等。

（二）整合社会资源，实施开发性扶贫

授人以鱼，不如授人以渔。加强金融政策与财税政策协调配合，加大财政补贴的力度、广度，将中央、省安排给市、县、乡的财政扶贫类资金进行整合，集中投入，提高效益。采取“政府拿一点、项目捆一点、银行贷一点、群众筹一点、市场运作补一点”的办法，多元化筹措扶贫资金。加快扶贫方式由输血式扶贫向造血式扶贫转变，由救济式扶贫向开发式扶贫转变。

（三）发挥金融“孵化器”作用，大力推进产业化扶贫

鉴于片区金融不发达，金融机构在金融总量上要“盘活存量、引进增量”，实施差别化产业发展政策，扶持发展一批覆盖面广、带动能力强、具有地方特色的农副产品加工、营销企业，积极推行以“公司+基地+农户”等产业化经营模式。

（四）创新金融服务产品，提高农村金融服务水平

要利用农行、农信社、农发行等涉农金融机构的优势，发挥扶贫“主力军”作用。继续发展村镇银行、小额贷款公司等农村金融组织。因地制宜、积极开发适合片区需求的金融产品和服务方式创新，加大直接融资力度，如推动农村各类资源要素交易平台建设，推动农村“三权”由静态变动态，发行“政策性金融债券”等，较好适应贫困地区对金融的多样化需求。