生态功能区建设中政府行为的理性回归

曹姣星

[摘 要]要扭转生态功能区建设中的政府失范行为，实现政府行为的理性回归，必须从以下几个方面入手：明确方向，树立生态责任意识；转变内核，强化生态服务职能；夯实基础，助推生态经济发展；搭建平台，建立生态补偿机制；加强引导，完善生态评估指标；创新制度，构建生态政策体系。只有这样，才能确保自然资源有序开发、生态产业合理布局，进而推动我国经济社会与生态环境协调、健康发展。

[关键词]生态功能区；政府行为；理性回归

[中图分类号]D035；X171.4 [文献标识码]A [文章编号]1674-6848（2014）05-0080-07

一、问题的提出

从世界范围来看，作为人类社会赖以生存和发展的基本条件——生态环境，从未像今天这般受到全人类的高度关注。虽说生态环境的改变是受到各种物理、化学和其他生物体共同作用的结果，但自从人类诞生后，就日益成为影响生态环境变化的“主力军”。随着全球工业化进程的加快，特别是工业革命之后，人们在创造了大量物质财富、满足自身消费需求的同时，也引发了史无前例的生态环境问题。臭氧层破坏、温室效应、废物质污染及转移、酸雨侵蚀、海洋污染、核污染、森林面积减少、生物多样性减少、水资源枯竭和噪音污染①等不断恶化的生态环境问题，无一不是阻碍人类社会可持续健康发展的“瓶颈”，无一不是导致人类社会面临生存危机的“助推器”。如何治理生态环境问题、保持经济社会可持续发展，成为摆在世界各国人民面前亟待解决的重大难题。上世纪60年代，西方发达国家的包括政治家、科学家及普通民众在内的不同群体已经对生态环境问题的严重性有了初步认识，并采取了系列环境运动进行探索。建设生态功能区，作为人类探索治理生态环境问题的全新模式被适时提出。世界上许多中小城市的政府正是按照生态功能区的目标进行区域规划和建设，例如美国的克利夫兰和伯克利市、德国的埃尔兰根和弗赖堡、巴西的库里蒂巴等，这些地方堪称当今世界生态功能区建设的典范。

纵观国内，我们与世界其他国家一样，在经济社会发展过程中也引发了严重的生态环境问题。为缓解困境，一些城市早在上世纪90年代末，就自发地开展生态环境治理。他们以行政区域为单位，致力于建立经济发达、生态高效的产业体系，构建体制合理、社会和谐的文化氛围，打造生态健康、景观适宜的人居环境，以实现在社会主义市场经济条件下经济效益、社会效益与生态效益的高度统一和可持续发展。2008年7月，由国家环保部和中国科学院联合颁布的《全国生态功能区划》明确提出，要建立维护区域生态安全的生态功能区，这对过去“单打独斗式”的生态环境治理提出了更高要求。建设生态功能区，既是科学开展生态环境保护工作的重要手段，也是指导产业布局、资源开发的重要依据。生态功能区建设的复杂性、长期性、系统性和重要性，决定了它只能由政府来主导。因为政府是生态功能区建设的“规划制定者”、“制度供给者”、“服务提供者”、“融资投资者”和“价值引领者”，可以说，政府行为正确与否将直接关系到生态功能区建设的成败。受理念偏差、利益驱使、机会存在和监管不力等诱发因素的影响，生态功能区建设中的政府行为容易出现能力夸大、手段单一、目标短视、运转盲目和结果自利等失范行为。因此，作者认为有必要探讨实现政府行为理性回归的路径，以确保自然资源有序开发、生态产业合理布局，进而推动我国经济社会与生态环境协调、健康发展。

二、思路的探索

生态功能区，是一个集生态环境保护治理、生态经济协调发展、生态文明健康和谐于一体的概念，是中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局在空间运行机制上的有机统一。尽管国外政府在建设生态功能区方面已有众多成功案例，国外学者的理论研究和政府的具体措施对我们建设生态功能区有一定的示范作用和借鉴意义，但也不可一味照搬照抄，更需要我们紧密结合自身国情和本地发展的具体情况与特点，辩证地借鉴其经验，循序渐进地开展生态功能区建设。要清醒认识到推进生态功能区建设，实现政府行为的理性回归，并非是一项简单的行为安排，而是对政府行为提出了更高的要求，是一个涉及到政府的意识、职能、基础、机制、指标和制度等多方面因素的系统工程。这些因素环环相扣，彼此相依，一旦其中某项缺乏或走偏，势必会影响到政府行为的矫正效果。因此，针对当前国内被划定为生态功能区的区域普遍存在经济发展滞后、政府财力薄弱、资源开发利用与生态环境保护间的矛盾较其它地方更为突出等现实情况，以及政府行为失范的各种原因，笔者认为，政府行为的理性回归要从明确方向、转变内核、夯实基础、搭建平台、加强引导和创新制度等层面入手，使生态功能区建设中的政府行为从整体上实现责任回归、职能回归、价值回归、目标回归和制度回归。

（一）明确方向：树立生态责任意识

在不同的历史时期，政府行为的责任被赋予了不同的时代内涵。农业社会时期，政府行为的服务对象是拥有无限权力的君王，其责任被界定在君王狭隘的个人意志范围内。工业社会时期，社会呈现多元化的发展趋势，公众也获得了更广阔的自由活动空间，此时政府行为的责任也表现出了多元化的内容。长期以来，政治责任、法律责任和道德责任被认定为政府行为的主要责任。由于近年来生态环境问题的日趋恶化，已经成为影响经济发展、社会稳定的重要因素。因此，生态责任作为现代民主政治条件下，人类社会发展特殊阶段的必然产物，被世界各国公认为是实现可持续发展战略的政府行为责任的重要内容。明确提出这一责任，说明政府行为的责任包含了更多面对公众和社会的内容，是对政治责任、法律责任和道德责任合乎逻辑的延伸，是人类社会的一大进步。所谓生态责任，指政府行为在致力于追求与实现人与自然的自然性和谐的过程中，以科学发展观为指导，以可持续发展为原则，以生态环境承载力为依据，为促进经济社会协调发展、保持生态环境所应承担的责任，它包含了对自然、经济、人类和政府自身等多方面的责任。

较之于其他地方，作为生态功能区的政府行为，为了实现“协调人与自然的关系、协调生态保护与经济社会发展关系、增强生态支撑能力、促进经济社会可持续发展”①的建设目标，其肩负的生态责任则更为重大。具体而言，一是生态功能区的生态责任强调政府行为要立足全局。公共选择理论认为，政府行为的偏好容易受所在区域的自然、区位、人才和历史条件等因素的影响。面对经济基础薄弱、总体发展水平不高的生态功能区，政府行为应从保护和维护区域生态安全的全局出发，限制对生态环境资源的直接开发利用。二是生态功能区的生态责任强调政府行为要着眼长远。生态功能区建设是一项“功在当代而利长远”的系统工程，寻求的是代际公平，非短期效果。政府行为在计算其行政成本时，不可用简单的投入产出比去考虑眼前利益，而应将有限的人、财、物等资源配置到生态环境保护等长远发展的领域。三是生态功能区的生态责任强调政府行为要注重协调。环境保护和经济发展是一个矛盾的两个方面，两者既是相互依存也是相互制约。建设生态功能区，政府行为既不能单纯为了环境保护而忽视经济发展的重要性，也不能为追求高速经济增长而置生态环境治理于不顾，而是要兼顾二者实现双赢。endprint

（二）转变内核：强化生态服务职能

履行什么样的职能是政府行为的具体表现，是政府行为的内在核心。同时，政府行为的职能也并非一成不变。现代政府职能不再是简单的发布“号令”，应当有“身份”的转变：即由注重管理转向为公众、企业和社会提供公共产品、公共服务。当前，面对社会渴望生态环境质量不断改善的诉求，政府行为的职能设计应重新定位，不断强化政府行为的生态服务职能，促进经济社会和生态环境的协调发展。值得一提的是，生态服务职能不同于传统的政府环保职能。因为生态服务职能突出政府行为的“生态性”，而传统的政府环保职能的设置，只是作为其社会职能中的一部分存在。在通常情况下，往往只有政府环保部门才实际具备这一专项职能，其它政府部门并未将其列入重要的职能范畴。而生态服务职能则是要求政府将局部、专门的环保职能转换为整个政府首要、全面的职能，从而使生态服务职能成为政府行为中最具整合力的主要职能之一。同时，生态服务职能突出政府行为的“服务性”。在以“政府为中心”的“管制型”生态环境治理模式中，政府行为是以“管理者”、“监督者”和“执法者”的“身份”展现在公众中。而生态服务职能则需凸显政府行为的“服务者”角色，其治理模式是以“生态为中心”的“服务型”，环保职能被纳入到整个政府行为的公共服务职能体系中，成为最重要的组成内容。

在生态功能区建设中，强化政府行为的生态服务职能，是为了改变政府行为的泛经济化倾向，是为了自然、经济和社会这三个密不可分又各具特征的领域实现协调发展。一是生态功能区的政府行为要服务于自然生态。无论是对自然生态的恢复，还是对污染废气、废水、废渣的防治，都将耗资巨大，而由此所衍生的生态产品具有公益属性，因此，只能由政府来承担。政府行为服务于自然生态，改变了传统以“人类为中心”的生态环境伦理观，是实现人与自然和谐相处所需要的。二是生态功能区的政府行为要服务于市场主体。市场的本质在于追求利益最大化，市场行为通常会产生如水土流失、环境污染等影响环境的现象，需要通过管制、奖惩等系列政府行为来予以弥补。与传统的政府环保职能所不同，生态服务职能的“管制”并非是目的而是手段，是以执法监督的政府行为去维护大多数达标环保企业的根本利益。三是生态功能区的政府行为要服务于全社会。解决与社会层面联系密切的生态政策、生态体制、生态危机处理机制等问题，是政府履行生态服务职能的重点领域。政府行为要将生态政策转化为带有普遍性、强制性的法律法规，为全社会的生态环境保护提供制度保障。同时，加大对生态的教育、宣传和研究工作，提升全社会的生态责任感，也是生态服务职能的重要体现。

（三）夯实基础：助推生态经济发展

传统经济发展模式，以“高开采、低利用、高排放”为特征，主要目的是追求物质生产的高速度发展以满足人们的物质需求，其物质流动和表现形式属于“资源开采—产品生产—污染排放”的单向线性流动经济，由此造成了自然资源濒临枯竭、环境质量急剧恶化的严重“苦果”。生态经济的产生和发展，是人类对人与自然关系深刻认识和反思的结果，是人类在社会经济高速发展中陷入资源危机、环境危机、生存危机而深刻反省自身发展模式的产物。所谓生态经济，“是指在一定区域内，以生态环境建设和社会经济发展为核心，遵循生态学原理和经济规律，把区域内生态建设、环境保护、自然资源的合理利用、生态的恢复与该区域社会经济发展及城乡建设有机结合起来，通过统一规划，科学统筹发展，实现经济效益、社会效益、生态效益的可持续发展。”①可以说，生态经济诠释的是一种生态生产观、生态消费观、生态经济观、生态价值观和生态系统观。作为发展“生态经济”主推手的政府行为，应在有效保护自然再生产的前提下扩大经济再生产，把发展经济建立在生态环境可承载的范围内，以寻求建立实现经济、社会、自然良性循环的复合型生态系统。

生态功能区承载着保护和改善区域生态环境的重任，在区域经济发展中，应将生态效益摆在优先位置，大力发展生态经济。由于生态经济有着“天然”的外部性，因此要以积极有效的系列政府行为助推生态经济健康发展，可采取以下途径帮助实现。一是采取直接行动。发展生态经济是一项长期的系统工程，必须要以制订科学的中长期发展规划为前提，将现代生态农业、有机食品加工、生态旅游产业等生态产业的投资方向、区域布局和项目规划等予以具体化。同时，政府行为还要以加快生态环境工程建设，增加生态环境投资，加大生态科技创新研制为重点，夯实生态经济发展的物质基础。二是提供经济激励政策。适度的政策环境是鼓励和动员经济主体参与发展生态经济的有效手段。政府行为要从生态功能区的实际出发，充分调动社会广泛参与的主动性和积极性，通过运用价值机制，实现生态环境资源配置的优化，通过创新税费体制，减少污染排放量，通过优惠政策鼓励生态投资，大力培育发展生态经济的主体。三是实施框架管制。“框架管制是政府运用规则限制或法律惩罚的威胁，强制经济主体采取或放弃某种行动。”①尽管发展生态经济要培养大批经济主体，但不是毫无原则。对于不具备或不愿意保护生态环境资源的经济主体，要坚决将其排斥在外，即使是已获准的经济主体，若因主客观原因达不到生态功能区的生态环境保护要求，也要坚决依法取缔。

（四）搭建平台：建立生态补偿机制

在生态功能区的建设中，出于生态环境保护的考虑，将失去许多经济发展的机会，在一定程度上影响了生态环境保护者的积极性。作为一种制度安排，生态补偿按照“谁使用谁补偿，谁受益谁付费”的原则，采用经济手段，使生态相关者的利益关系得以调节，其目的在于，解决生态环境这一特殊公共产品消费中的“搭便车”现象，实现对生态功能区的价值补偿（生态环境成本补偿）或实物补偿（维护良好生态环境所需的生产能力、恢复能力和补偿能力）。生态补偿机制则是促进生态环境保护的利益驱动机制、激励机制和协调机制的综合体，使生态功能区在取得生态效益的同时，也获得经济效益和社会效益。尽管政府行为和市场方式均可在建立生态补偿机制中发挥作用，但就目前的生态环境保护阶段和市场经济发展境况来看，政府行为应起主导作用。建立生态补偿机制需要政府提供稳定的资金来源，并为保护和建设生态环境提供强有力的政策支持；管理生态补偿机制需要政府，在生态补偿由最初的探索向试点实施转变阶段，需要不断总结促进生态资源环境与社会经济协调发展的经验；激励生态补偿机制需要政府，如在退耕还林、天然林保护等重点生态工程项目方面的投资，其实质就是对生态环境保护进行经济补偿；监督生态补偿机制需要政府，以税收等政策对干扰生态环境保护的滥采滥用行为予以调节，将经济活动的外部性内在化。endprint

建立生态补偿机制，政府行为要重点解决三个核心问题：一是谁补偿？基于“谁受益、谁付费”和“谁使用、谁付费”的原则，生态环境资源的所有受益者都应向生态功能区支付相应费用。政府行为按照生态收益的可计量性和生态环境资源的开发利用量进行核算，筹集生态环境补偿资金，用于生态环境的保护和建设。二是补偿多少？即补偿强度问题，政府行为要从经济社会的承受力、生态环境的变动情况等多方面因素进行考虑，制定核算生态补偿标准的技术指南。既要核算生态系统服务价值损失，又要核算生态环境治理与生态环境恢复的成本。为上下级政府间、相邻的区域间，以及政企间的生态补偿标准博弈提供技术规范，避免出现生态环境受益者的“光说不练”，或生态功能区的“狮子大开口”等问题。三是如何补偿？即补偿方式问题，生态补偿的复杂性、系统性，表明单靠政府的财政转移支付是远远不够的。政府行为还应加大对生态补偿制度改革和推进的力度，建立多层次、多渠道的生态补偿机制，积极探索资源使（取）用权、排污交易权等市场化的生态补偿模式，充分发挥政府和市场的双重作用，引导企业、社会、公众等参与到生态补偿中。

（五）加强引导：完善生态评估指标

生态评估指标是综合反映生态发展水平的依据，是描述、评价生态功能区的可量度参数的集合。它的确立与完善，是客观、公正衡量生态功能区建设中政府行为效果的前提。一是生态评估指标可以衡量政府行为目标的达成度。对于生态功能区建设中的政府行为而言，特定的行政目标和特定的生态服务职能，要求政府能够圆满完成生态环境管理目标，否则，若职能发挥失常或生态环境管理目标难以实现，则无论投入多少资金建设生态功能区，都将是浪费。二是生态评估指标可以衡量政府行为组成要素的合理度。政府行为的组成要素包括机构设置、权责体系、行政程序、规章制度、人员素质、部门关系和信息传递等。要使这些要素在生态功能区建设中发挥积极作用，就必须权衡各要素的合理程度。三是生态评估指标可以衡量政府行为的社会效益大小。生态功能区的设置，其目标本身就是追求实现生态效益、经济效益和社会效益的协调发展。因此，政府行为必然涉及到社会效益，生态功能区的社会效益大，政府行为的社会效益就高，生态功能区的社会效益小，则政府行为的社会效益也就低。四是生态评估指标可以衡量政府行为成本费用的高低，为建立精干、高效的生态环境管理机构提供依据。为此，引导生态功能区建设中的政府行为，完善生态评估指标要遵循三大原则，即实用性原则，指标具有实际价值和推广价值；系统性原则，能够反映生态功能区的主要特征和状况，以及生态系统的完整性；独立性原则，注重综合性和代表性，尽可能避免信息重叠太多。

生态功能区建设中政府行为的生态评估指标构成，要根据生态功能区的基本内涵和设计原理，从实际情况出发，建立科学、合理的指标体系，以达到反映生态功能区的特征的目标。值得注意的是，指标设定必须超越狭隘的生态环境保护范畴，要从生态环境系统的深层次上进行构思。一是生态环境管理成本考核指标。生态功能区的任何政府行为都应进行成本考核，具体而言，就是以政府行为实际耗费的人力、物力、财力和时间，同开展这项生态环境管理活动所达到的效果作比较。二是生态环境管理效率指标，包括政府行为提供生态服务的质量、产品数目和单位成本等，即在一定的时间内，政府行为的预算投入将会获取怎样的生态环境管理效果。三是评价生态环境管理绩效的社会效益指标。针对生态环境管理中难以界定和量化的政府行为，一般以污染问题、生态破坏是否得以控制，生态环境质量是否得以改善为指标内容。四是生态环境管理绩效的规范性指标。主要考核接受生态环境保护的团体或公众个体能否得到规范性（公平）的待遇，特别是生态功能区的弱势团体能否得到更多优惠性的服务。

（六）创新制度：构建生态政策体系

政策是实现政府职能的基本手段和重要工具。生态政策体系的构建，为政府行为进行生态环境管理找到了制度渊源。生态政策有广义和狭义之分，狭义的生态政策，即指“资源管理部门和环境保护主管部门制定和执行的政策”，其直接目的是改善生态环境质量；广义的生态政策，即“指由政府其他综合经济管理部门或产业管理部门制定实施的政策”①，具有生态含义，但不以改善生态环境质量为直接政策目的，如能源政策、财政政策、产业政策等。生态政策的制定、实施以及实施的效果都会受到其所处社会的政治、经济、文化传统等因素的影响，各种因素的集合为生态政策的提供了创新空间。在生态功能区建设中，政府行为要创新生态环境制度。这要求政府不仅要解放思想、大胆创新，更应该认真进行调查研究，结合生态功能区的实际情况，科学创新。为做好以上几点，生态功能区的政府首先要充分掌握本地生态环境方面的有关信息，减少创新生态环境制度过程中的不确定性因素，提高其有效性。此外，政府构建生态政策体系，还要基于三个方面的问题考虑：“一是改变当事人的各种选择，二是改变同当事人相关的成本或利益，三是改变当事人对生态环境变化所赋予的优先性和重要性。”②

推进生态功能区的建设，政府行为对生态环境的管理必须遵循生态规律，不断创新生态政策体系，保证生态价值目标的实现。一要构建政府主导型的生态政策体系。建设生态功能区，政府行为理应发挥更大的优势。在生态政策的制定、法律法规的完善、生态政策的执行等方面，应主动履行其职责，妥善处理人与自然的关系，保护和维护生态环境的平衡与安全。通过营造和培育良好的法治环境和文化来构建生态功能区的保障体系。二要构建市场推动型的生态政策体系。在生态功能区的建设实践中，市场经济的主体资格和活动方式需要通过法律方式确认。可以说，市场主体的独立性、市场竞争的有效性和市场秩序的有序性，若缺乏法治保障，则难以实现。为此，政府行为要加快机制创新的步伐，尤其是在市场体系的培育和完善、投入机制、多元化产权机制等方面需大胆探索，加快建立市场机制推进生态环境政策体系的建立。三是构建公众参与型的生态政策体系。随着生态功能区建设的不断推进，保护生态环境的基础条件也不断完善，此时，政府行为应注重对公众的生态宣传教育，注重明确公众的各项环境权益，注重为公众创造和提供参与生态环境保护的条件和便利，从而使公众的力量逐渐成长为推动生态功能区建设的“主力”。endprint

三、结语

建设生态功能区是人类共同的愿景，是人类社会发展到一定阶段的产物，其目的在于让人的创造力和各种有利于推动人类发展的潜能充分释放出来。在这个过程中，要保持经济稳定发展、社会和谐进步和生态环境良好的高度统一，实现科学技术与自然生态的充分契合，使各种资源的配置和利用达到最佳效果。对于中国而言，建设生态功能区具有更为重要的现实意义。一方面，在历经了三十多年经济高速增长的“黄金期”之后，其“后遗症”——生态环境问题也日益显现，成为制约生态良好、经济发展和社会和谐的重要“瓶颈”。因此，当务之急是加强生态文明建设，重视解决生态环境问题，极力改变“自然资源取之不尽、用之不竭”的传统观念与“单纯追求实现经济高速增长”的行为方式。另一方面，建设生态功能区是贯彻科学发展观，树立生态文明理念，维护国家生态环境安全，增强区域生态支撑能力，实现人与自然和谐相处的必由之路；是建立生态环境良好、自然资源有序开发和经济产业结构合理，推动我国经济社会与生态环境保护的协调健康发展，构建环境友好型社会和资源节约型社会的“不二法门”。

政府行为是国家政权机关履行政府基本职能、承担政府相应责任、依法对社会进行组织、管理等一系列活动的总称，是政府职能的外化表现，是将政府职能与政府责任具体化的实践。生态功能区作为一项复杂性、系统性极强的长期工程，其重要意义和繁杂程度决定了只能由政府来主导，且是理所当然的建设主体，政府行为是政府履行这一职能和责任的表现形式。可以说，政府行为是否有效将直接影响到生态功能区建设的成败。面对生态功能区建设中政府行为存在能力夸大、手段单一、目标短视、运转盲目和结果自利等系列问题，笔者认为，政府行为的理性回归需要从转变理念、引导行为、构建机制、创新制度等层面入手，使生态功能区建设中的政府行为从整体上、系统上达到最优化。具体而言，就是树立生态责任意识、强化生态服务职能、助推生态经济发展、建立生态补偿机制、完善生态评估指标和构建生态政策体系，以实现政府行为在生态功能区建设中的高效运行和推动作用。总之，建设生态功能区是社会发展的必然，在此情况下，政府行为必须重新定位其职能和责任，将生态服务职能视为政府的基本职能，将生态保护责任视为政府的重要责任，使生态功能区建设中的政府行为符合生态环境规律、社会发展规律和市场经济规律。

责任编辑：郑 颖endprint