流域生态补偿市场化的法律思考

王亮亮

[摘 要]人们在使用流域生态系统时忽视了流域生态系统的服务价值，致使流域生态系统服务的受益者没有给予补偿、提供者也没有得到补偿，导致流域生态环境破坏严重。学者们普遍认为市场化的流域生态补偿应该是最佳选择。本文以我国的生态补偿市场化的法律问题为研究对象，从补偿主体、补偿方式和补偿标准等方面进行了研究，对完善相关的法律提供一些有益的借鉴。

[关键词]流域；生态补偿；市场化

[中图分类号]F323.213 [文献标识码]A [文章编号]1674-6848（2014）05-0063-05

近年来，世界各地的极端生态与环境事件呈现范围广、类型多、危害大、频率高、强度大的趋势和特点，极大地威胁着人类生存，也严重地制约着经济和社会发展。我国环境保护的开展和世界环境保护的发展息息相关，并且由政府首先倡议进行。这使得我国环境保护的特点是政府主导型的，这一特点深刻地影响着包括环境法制建设在内的各种环境保护活动，生态补偿制度也是如此。我国生态补偿制度的形成发展，是学习和借鉴国外的经验，一直由政府自上而下的大力推行，先有制度，后有理论。然而，市场经济的发展使得经济活动日趋复杂，加之环境与经济发展的矛盾日趋激烈，由政府管制的生态补偿制度已明显不足。在这种情形下，实践中逐渐有了市场化生态补偿案例，这表明生态补偿的市场化在我国是有可能的。然而，目前我国这方面法律规定还属空白，所以，从法学角度对生态补偿市场化加以探讨是十分必要的。

流域生态补偿，指流域生态系统服务的受益群体，依据一定标准对生态服务的提供者进行补偿。流域生态补偿既有着生态补偿概念和实践方面的共性，在主客体利益界定、补偿手段和方式、补偿标准核算等方面又具有特殊性。因而，必须建立流域生态补偿制度，明确流域补偿主体在生态保护和补偿领域内的权利和义务，从而实现对推动流域生态保护行为方给予鼓励，对破坏流域生态环境方给予处罚。本文从补偿主体、补偿标准、补偿方式等方面展开论述。

一、补偿主体

在生态补偿领域，生态产品具有公共物品的一般属性，因其非竞争特征而被过度使用，最终会导致“共用地悲剧”现象的产生。同时，生态产品所具有的非排他性特征，又会因其供给不足而出现“搭便车”的现象。因此，在生态补偿过程中，我们要明确补偿主体和受偿主体。补偿主体是指支付补偿的主体，受偿主体则是接受补偿的主体。建立流域生态补偿机制，必须首先确定生态补偿的主体。

对于流域生态补偿主体的界定，有论者从行为的性质来界定，生态补偿的主体为流域生态的改进者和流域生态的毁坏者。也有论者认为，主要河流流域生态补偿主体，包括受益补偿主体和损害补偿主体。具体来讲，在受益补偿中，凡从流域生态服务中受益的主体均构成流域生态补偿受益者，具体包括下游企业、社会组织、个人、下游政府、上一级政府和中央政府、非政府组织等；在损害补偿中，补偿主体为流域生态破坏者，或称为流域上游的超标排污者，具体包括上游农户、社区居民、排污企业、当地政府、上一级政府和中央政府等。①还有论者从水资源角度，将补偿主体分为得到利益的补偿主体和受到损害的补偿主体，具体包括从流域水资源中获利的主体和向外界排放污染物，影响流域水量、水质的主体，以及为水环境保护工作做出贡献的主体，一般为流域上游区域，他们为保障向下游提供持续可利用的水资源而实施水源保护措施，下游区域应予以补偿。

笔者认为，建立流域生态补偿的市场机制，应将生态补偿的主体微观化，进一步明确与流域生态资源发生关系的各关系人。流域生态补偿市场主体主要指直接与生态资源相关联的人，我们可以从利益相关者分析，确定流域生态补偿市场化运作的主体，即分为主要利益群体、次要利益群体和边沿利益群体。主要利益群体是指最明显受影响的利益群体，包含上游林农、退耕还林及水源区的农民和下游区域的渔民、自来水公司和污染企业等；次要利益群体是指生态补偿政策的执行者，生态补偿主要存在机构性责任和生态方面的群体，包括在流域中下游地区林业、水利、环保等领域的政府机构；边沿利益主体是指在流域补偿中没有直接利益关系，但也在一定程度上影响着流域生态补偿的主题，如流域内各地方政府及其上级政府，涉及环保等公益性的活动等非政府组织。

流域生态服务的受益者也是流域生态补偿的主体，他们使用了流域生态所产生的产品或服务，但要从流域生态服务功能来思考流域生态服务受益者的范围。即使生态服务的受益者一般来说是人类，但到某一产品或服务，不同的流域生态系统服务的受益范围是有区别的，这是作为追究生态补偿责任的重要依据。但是，单纯从谁获益、谁补偿的关系来决定谁是应补偿人是不现实的，因为在一些法律法规和社会习俗中，一些团体仅承担了提供生态产品的责任，只有这些超出责任范围的流域生态服务提供者才进行补偿。②

二、补偿方式

流域生态补偿的市场主导模式是指流域生态服务受益者（生态产品的购买方）通过市场机制对生态保护者（生态产品的出售方）进行直接补偿，利益相关各方处于相对平等的地位，自发地通过生态服务产品市场（如水市场）参与流域生态服务和补偿，并基于生态价值以协商的方式确定补偿额度和补偿方式。这是与政府主导模式相互对应的一种模式。作为一种运行制度，市场主导模式相较于政府主导模式而言，天然地具有制度运行成本低的特点；同时，从理论上看，市场机制和价格杠杆作用可以更好地实现生态服务和补偿资金的高效利用。

但是，市场主导补偿模式的形成和发挥作用，是以清晰的产权结构作为基础和前提。而现行的自然资源产权国家所有制使得相关资源在市场交易过程中出现了利益方众多、产权界定模糊等情况。经济学上看，主体对拥有的产权可以是对该资源所有权上占用，可以是对该资源占有权上的拥有，也可以是使用私人收益权，因为私人产权决策的关键是由于所有权是完全私人的。①明确的产权和产权交易市场建立是流域生态补偿市场化的重要基础。我国市场化程度低的情况下，交易费用为零在流域生态补偿中不容易得到满足，而且水资源等自然资源的产权不明确，也在一定程度上限制了通过市场的方式进行流域生态补偿，这需要政府的适当介入，创新生态补偿制度，创造流域生态补偿市场交易的有利条件。endprint

首先，必须界定水权。对流域生态补偿中最主要的产权——水权的进行界定，这有利于水资源的可持续利用，也有益于环境产权市场交易的完善，使得环境产权交易市场得以健康运行。水权，是人们使用的水和增益的法律基础（或状态）。在明晰水权的前提下，通过有效监管与市场主体的竞争，鼓励使用经济杠杆来调节市场，供应和调节流域水资源的需求。在水资源由国家统一管理、所有的情况下，必须在单行法规里确定水权，建立水权配置制度，确立水权交易市场规则。

其次，建立健全环境产权交易市场。环境资源产权交易主体将需要通过竞争投标，出价最高的人获得所有权，由此提高获取此环境资源产权的成本，这有利于督促交易主体更好地使用、保护资源，从而更加有效地避免操作的低效率和外部不经济性。

再次，规范排污权交易。排污权交易是指在污染物排放总量控制指标确定的条件下，利用市场机制，通过污染者之间交易排污权，实现低成本治理。排污权实际上是一种排污许可，因而在实际操作中排污必须经过环保部门审查，排污者所排放的污染物的量必须在行政许可的范围内，超出许可排污量就会受到相应的处罚。具体操作是：由环保部门评估出一定区域内满足环境容量的污染物最大排放量，并将最大允许排放量分成若干规定的排放份额，每份排放份额为一份排污权。在排污权一级市场上，政府采取一定方式，如指标、拍卖等，将排污权有偿出让给排污者。排污者购买到排污权后，可根据使用情况，在二级市场上进行排污权的买入卖出。

在我国，市场主导补偿模式更适用于流域面积小，区域经济较为发达，市场基础较好，相关主体清晰的小流域生态补偿。补偿主体不可能主动进行流域生态保护，这就形成了对流域生态补偿制度的现实需要。针对上游政府、上游企业和居民、下游政府、下游企业和居民四类激励对象，流域生态补偿制度应具有四个作用基点，并在四个方面发挥激励功效：一是利用保护流域生态净收益超过破坏流域生态净收益的制度设计，激发上游企业和居民提供流域生态服务的内在动力；二是提高上游政府保护流域生态的收益，加大对上游政府忽视流域生态保护行为的惩罚力度，激励其主动加强辖区内的流域生态保护工作，即向生态服务提供者支付补偿金并对其进行有效监管；三是通过使下游政府补偿后的净收益大于不补偿的净收益，促使下游政府支付补偿金；四是以生态教育、违规处罚等手段，激励作为流域生态服务受益者的下游居民和企业主动付费。

在设计流域生态补偿时，要将各利益主体的收益和其履行职责的情况挂钩，真正体现履行职责与否，履行职责程度和收益的关系，这是激励相容性流域生态补偿制度设立的前提。对政府部门而言，需将流域补偿资金筹集与支付的状况、监管力度与效果、流域水生态状态均纳入政绩考核系统，综合评价政府履行职责状况，对履责效果好的部门及官员给予荣誉表扬、物质奖励、职务晋升等嘉奖。对居民和企业而言，将流域生态服务供给状况与其收入挂钩，按标准给努力程度高、努力效果好的主体以绩效收入，这样才能激励各利益主体履行应尽的义务。

三、流域生态补偿标准

生态经济学认为，自然生态系统所提供的生态服务也是一种资源。生态服务作为生产要素，也需要有效的科学管理。从功效论的角度来看，自然生态环境对于人类社会而言是不可或缺的重要资源，其效用已经渗透到社会生活中的各个方面；而从财富论的角度来看，生态环境系统也是人类的财富。所以，包括土地、矿产、森林，水体、生物等一切自然资源都具有经济价值，这就为生态资本创造了前提，由此生态资本概念应运而生。

生态资产中用于进行价值再生产或再创造的部分或全部投入份额称为生态资本。生态资本一般包括四方面的内涵：一是指生态资源的总量；二是指环境本身的自净能力；三是指生态资源的潜力；四是指生态环境的质量。

生态资本理论认为，通过加强生态投资可以使生态资本增值，但这种带有公益特征的投资行为如果得不到相应的回报，就无法保持这种行为的长期性。这就需要设计一种机制，通过生态保护受益者支付一定费用，使得生态投资者得到回报，从而激励人们开展生态保护投资，以保证生态资本的持续增值。

结合该理论，我们从流域生态服务提供者和流域生态系统服务贡献者两个方面来讨论补偿标准。

（一）对流域生态服务提供者的补偿标准

流域生态服务提供者是指生态资源和环境的所有人。我们可以有两种确定补偿标准的方案：一是为了使流域生态系统服务功能得以正常运转，而治理和恢复流域生态的要素，把治理与恢复的成本作为补偿标准；二是将生态系统所展现的生态服务价值作为补偿标准。第一种方案不能提升生态系统服务价值，其重点是对生态环境治理与恢复，维护生态服务功能，对改善流域生态环境作用不大，①第二种方案侧重于生态服务功能真正价值标准，但此方案需要估算生态服务功能的价格，而我国不具备完善的生态效益评价体系，如果以其作为补偿标准，将大大提高赔偿数额。因而笔者认为，生态服务补偿标准应为一个中间值，回收成本应大于管理与恢复资源环境的成本，但小于生态系统服务价值。

（二）对流域生态系统服务贡献者的补偿标准

由于补偿标准往往太低，使得法规对流域生态系统服务贡献者所制定的补偿，并没有对生态保护者起到积极的引导作用。比如按国务院有关规定，农民退耕一亩则每年国家补助150公斤粮食和20元现金，总共8年，该补偿标准太低，对农民生活几乎没有保障，也使得农民丧失对生态环境保护的积极性，并且后续容易导致一些社会问题，如退耕还林后农民由于生活陷入困难而再次选择返耕。

（三）流域生态补偿标准确定的参考因素

根据现有的实践，在我国流域生态补偿成本分为三类：流域生态保护和建设成本，水环境保护成本和其他成本。①流域生态保护与建设方面，有林业建设投入，流域上游水源区增加森林覆盖率发生的相应投入，包括退耕还林、公益林等；还有水源地区为保持水量、修复水质、减缓水土流失而投入的资金，包括建设与维护林业支出，建设与维护水土保持费用，生态移民花费，自然保护区建设与维护资金等；

水环境的保护和管理方面，有水量和水质监测上的投资，主要包括建设水质、水量监测站点和购买仪器设备等的投入，水质监测点和设备投资、购买水水质监测、现场操作和维护成本等；还有水污染控制投资，即投资上游地区点源污染的费用，主要包括污水处理设施和配套设施的建设、操作与维护成本、废物处理设施的运行和维护费用、农村面源污染控制投资（如家畜收集污染和处理费用，沼气建设成本）和其他非点源污染控制工程投资成本；

其他成本，如为保证水量而采取的节水措施投入，主要包括：集中供水工程项目、小型蓄水设施项目、工业节水设施改造项目、农业渠道防渗项目、节水农田灌溉设施建设项目等。

责任编辑：王 琦endprint