PPP模式在我国公租房建设中的运用与风险研究

曾军 张勇

摘要：公租房建设是党和政府重视住房保障和服务民生的重要举措，为缓解住房难题做出了重要贡献。PPP融资模式是对BOT模式、ABS模式、TOT模式的发展和丰富，并逐渐发展成为一个成熟的融资体系。面对中国公租房项目PPP融资模式中可能遇到的风险因素进行了全面的分析，并对PPP模式公租房项目风险分担提出科学的应对策略，为中国租房项目建设健康可持续发展提出理论依据。

关键词：公租房项目;融资模式;PPP;风险管理

一、PPP模式在公租房建设中的有效运用

自1998年以来，我国的房地产行业发展迅猛，成为国民经济的支柱型产业，但与此同时也带来了诸多问题，住房价格轮番上涨使城市中低收入家庭的购房压力越来越大。公共租赁房，简称为公租房，它是当前城镇化发展过程中关于进一步解决群众住房难题的产物，是专门为买不起经济适用房又不够廉租房条件的“夹心层”群众而准备的。2011年“两会”提出了“开工建设各类保障性安居工程1000万套，并重点发展公租房”目标要求。

PPP融资模式即公共私人伙伴关系制，一般是指在公共基础建设领域的项目融资途径。这是政府公共部门与私营企业在解决资金问题上的谋求合作，在充分利用双方各自优势的前提下，明确各自分工，承担各自风险的一种解决问题的模式。PPP融资模式是对BOT模式、ABS模式的发展和丰富，并逐渐发展成为一个成熟的融资体系。当前我国一些大型基础性建设的融资情况大多采取这种模式，拓宽资金渠道，为缓解项目建设的资金紧张发挥了重要作用。

二、公租房项目PPP融资模式风险管理概述

（一）公租房项目PPP融资模式的特点分析

PPP（Public-Private Partnership）模式，即公共私营伙伴关系模式，从20世纪90年代开始兴起并迅速得到推广，该模式使政府部门和私人部门的合作与利益分配成为可能。我国对PPP模式的运用首次亮相于1984年广东沙角B电厂项目的建设中，随之PPP融资模式被广泛运用到我国基础建设的各领域。PPP模式凭借其融资模式的优点迅速得到融资主体的关注与运用。主要表现在以下三个特点。一是政府主导型：公租房的资金投资主体是政府，公租房的规划和建设也是在政府的监管下实施的。二是层次分明型：政府、公租房融资平台以及公租房项目的三个层面分工明确，从而实现公租房的融资状况的最佳模式。三是融资风险高：公租房的建设是一个循序渐进的过程，从投资到兴建需要很长的时间周期，这也就决定了公租房的投资风险要承担较大的风险。

（二）公租房项目融资模式存在的问题

1.公租房项目融资渠道有限 我国在大型公共基础设施的建设上大多采取国家或地方财政支出的形式来实现的。单一的资金来源往往造成项目资金的短缺，影响项目建设的进度。特别是公租房建设在人力、物力、财力上的需求巨大，国家财政在公租房建设上的投资总是显得捉襟见肘。

2.公租房项目融资效率不高 国家公租房建设的目的在于服务民生，满足中低收入群体的住房难题，但是政府部门的工作所需要的审批程序较为复杂，企业的工作效率要明显高于政府的公共部门的工作效率。在公租房的融资上看来，公租房绝大部分依赖于政府的财政支出，随之也就带来了融资效率不高和融资成本巨大的后果。

3.公租房项目融资机构缺乏 当前我国的公租房建设工作中，私营企业进入到公租房的融资项目中的门槛高、限制多，公租房的融资全由政府来掌控，这也是公租房专业融资机构缺乏的主要原因。

（三）公租房项目应用PPP融资模式的优点

1.有利于缓解资金紧张的难题

每年政府都要投入大量的资金用于公租房的建设上，然而政府财政是有限的，这就会严重影响公租房的建设进度，所以资金问题是公租房建设面临的一大难题。将PPP模式引入到公租房建设中，通过把民间闲散资金集中起来的办法，将大量资金投入到公租房建设，为缓解政府资金紧张，全力推动公租房建设奠定物质资金保障。

2.有利于提高项目的资源配置效率

PPP模式通过将民间资本引入到公租房项目的建设中，既有利于发挥政府公共部门有效的宏观监控的作用，还有利于将私营企业的服务质量提高到最佳水平。政府成为整个公租房建设项目的监管者，私营企业利用自身的灵活性，提高效率，从而获得预期的效益目标。

3.有利于分散项目的融资风险

一方面政府的监督管理使得风险控制在合理范围内，另一方面私营企业的有效管理将风险转为发展机遇，从而加快项目目标实现的速度。此外，在此过程中还有助于项目总成本的花费，减少不必要的资金浪费，使资金价值得到最大化发挥。

三、PPP模式公租房项目风险识别及管理

（一 ）PPP模式公租房项目风险及识别

所谓风险，即实际收益与预期收益之间可能存在的不一致性，根据差值的正负分为收益风险和损失风险。对于PPP模式运作下的公租房项目，风险通常是相对私人部门而言。此类项目并不会因为其公共事业背景而获得加倍的安全保障，相反地，由于私人部门需参与项目从融资、组织施工建设，直至运营交付的整个过程，风险系数进一步放大，甚至出现项目失败的严重后果。

风险识别是风险管理过程的基础和前提，在项目筹措阶段就应该着手进行。风险识别具体是在指定项目体系中快速准确地找出可能对项目造成危害的风险因素并将其按照某一标准分类的过程。在这一过程中，需要确定各风险的特征（包括发生的时间、所在部门、持续时长、破坏大小、产生后果等）及所占比例大小，值得注意改善。具体到公租房PPP模式中，管理人员需要具有丰富的经验和敏锐的嗅觉，在项目开始动工之前，根据掌握的有限资料在项目整个寿命里，结合一种或多种风险识别方法，不间断地反复地识别风险的起源、特性、结果。

不同项目之间往往存在较大差异，这就要求具体问题具体处理，避免因为思维惯性造成重大决策错误。鉴于公租房项目PPP融资模式在国外发展较早，经验较多，虽然引入国内发展时间不长，主要可以采用检查表法及层次分析法等方法进行风险识别。

在公租房PPP融资模式项目中，政府部门最为关心的是成本收效问题，私人部门则简单的注重最终盈利或者单位时间绩效问题，这两方面都最终转化为风险控制中来。由此可见，全面有效的风险管理机制显得尤为重要，而风险分析和识别则是这一切的基础。PPP模式公租房项目风险主要有政治因素风险、金融风险、法律因素风险、建设风险等几大类，每一分类又包括自身领域内数项风险。政府和企业可以根据具体工程的发展状态进行风险预估，采取适当手段进行预防或者当风险发生时应用有效方法进行处理。除了以上几种风险外，PPP模式公租房项目还包括不可抗力风险或称意外风险，包括地震、洪水、火灾等自然灾害以及战争、罢工等人为风险。这些风险往往不可预测但仍可预先采取有效预防措施，最大限度减小损失。

（二）PPP融资模式下公租房项目的风险管理

当前我国在PPP融资模式下为缓解政府投入的资金紧张、拓宽融资渠道做出了重要贡献。但在此过程中仍然不容忽视融资项目的风险管理，要将项目风险控制在可控范围内。一方面，政府与私营企业共同参与融资项目的可行性研究。在PPP融资模式的指引下，双方根据公租房建设的特点、政府和私营企业的各自目标等方面共同探讨融资项目的开发和建设等问题，另一方面，政府与私营企业共同分担融资风险。通过PPP融资模式，政府与私营企业明确各自的风险承担责任，在对风险的管理与应对上会更加得心应手。二者相互配合共同尽最大努力将风险控制在最小，这不仅是PPP模式优点中关于分散融资项目风险的重要体现，还是二者实现双赢的前提条件。

四、PPP模式公租房项目风险分担与对策

前三章分析了PPP模式公租房项目下的风险特征、种类、重要性和相关性，为了有效减小项目风险概率和损失，促进政府部门、私人部门、其他合作部门之间的合作效率，本章尝试提出一套简便有效符合我国特殊国情的风险分担机制。使政府部门能够大幅度减小自身承担的资金压力，同时使私人部门能够获得预期的收益，合理平衡各参与方权利与义务。在我国大力发展保障房建设，加速城镇化脚步的大背景下，显得意义重大。

（一）PPP模式公租房项目风险分担原则

风险的分担是指在对风险因素进行充分的识别和评价的基础上，将不同种类风险分类，政府部门在招标时即充分考虑如何化解可能出现的各种风险，然后据此选择最为恰当的私人部门与其合作，来分散承担这些因素，最大限度地规避风险，减小损失。PPP模式公租房项目风险分担想要得到理想的结果，要遵循以下几点原则。

1.风险就近原则

所谓就近，就是在风险识别的基础上，选择最有能力处理相应类别风险的一方，在签订合同之前就确定下来各方应负责预防哪一类风险，这样才能做到系统预防。例如，政府部门利用本身的政治优势可以有效处理政府违约、限定价格、项目审批延迟、政府干预等政治风险，私营部门利用自身经济优势负责处理运营效率低、融资困难等风险。

2.风险承担原则

承担就是谁犯错，谁负责，即当可以明确判断导致风险发生的过错方时，理应由该部门负责处理风险和赔偿由此造成的项目损失。如工程质量出现问题，应由建设单位负责出资拟定补救方案并施工;如场地发生安全事故，则应由监理单位和建设单位共同承担责任。但是，当责任确定模糊时，该原则失效，就应根据其他原则判断。

3.风险上限原则

是指所有参与方在分担风险时都存在能力上限，即使某一方对某一风险应付主要责任，且其具有足够应付风险的能力和意愿，也不能无休止单独处理。一个PPP模式公租房项目从立项到交付往往要经历两年或者更长时间，风险持续时间也相应较长，如果由某一方在较长时间内单独承担风险，会造成精力的过度损耗和效率的极其低下，对整个项目运作是极其不利的。

（二）PPP模式公租房项目风险对策

对于一个典型的PPP融资模式公租房项目来说，对其风险元素产生影响的因素主要有项目自身特性、参与方风险理论储备深度和承担风险的积极性、传统观念顽固、相关法律法规不完善等几个方面，这为项目实际操作增加了难度，很多问题亟待解决：面对以上所述PPP模式公租房项目中的各种风险及其影响因素，必须采取有效的分担策略予以规避和化解，主要包括风险躲避、风险封存、风险处置、风险转嫁等方法。

作为PPP模式公租房项目的主导方，与私人部门相比，政府部门掌握着较多的项目信息和较大的决策权利，其有权利和义务制定一套常态化的风险应对机制，来合理分配有限的社会资源和及时共享最新的信息。应对机制应包含促进和抑制两方面的作用，即奖励各参与方合理的风险分担行为，惩罚其不合理行为。

1.主动引导机制

主动引导机制又称奖励机制，当项目按照各参与主体经过风险分析后一致协商认为合理的风险分担方案实施时，保证了项目的正常运转和丰厚收益，此时理应采取一些奖励措施，以促进项目继续健康运作。奖励措施主要包括项目奖励机制和政府奖励机制两个方面。项目奖励机制的客体包含项目所有参与方，是为了鼓励其正确处理或者主动承担风险而为项目带来的收益或减少的损失，奖励方式主要是资金奖励和职能奖励。政府奖励机制，主要指政府能够主动制定一套有效的奖励机制，包括税赋减免奖励和金融刺激，这变相增加了私人投资部门的收入，提高其参与工程的积极性。金融刺激则是在政府职权控制范围内，降低私人部门贷款利率，提供适当补贴以及优惠的担保措施。

2.被动惩戒机制

由于PPP模式公租房项目参与方众多，各方往往首先从自身角度出发对风险进行判断，得到的结论迥异，这增加了项目协作发展的难度。因此，除了主动引导机制外，尚且需要被动惩戒机制对参与方的行为进行约束和惩罚，避免其肆意主张，最终导致项目分崩离析。被动机制主要包括取消利益分享和限制决策权利两方面。取消利益分享即如果某一方选择不参与到风险分担中来，那么也就没有享受风险收益的权利。同样的，项目中专门用于抵抗风险的成本也不应该分配给这一方。限制决策权利指的是对于选择不参与到风险分担体系中的利益方，在管理层制定风险分担方案时，不具有相应的建策权利、监管权利和表决权利。由此可见，这样做的代价往往较大，容易被踢出利益分配集团，应慎重做出选择。

五、结论与展望

综上所述，快速改善中国PPP模式公租房项目理论匮乏、操作盲目的现状需要各个层面、各个部门共同一致的努力。中央政府应从顶层设计符合中国国情的法律法规和税收福利政策;地方政府和私人部门应丰富风险理论知识，科学施工，严格遵循相关章程;风险各参与方主动承担职责范围内的风险，正确判断风险损失与收益，采取最为合理的处理措施。

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