量水发展 促进北京市节水型城市建设

文 // 方秀玉 北京市统计局

近年来北京市的节水工作取得了一定进展，但水资源严重缺乏的压力并没有缓解。因此须进一步加强用水总量控制，认真贯彻落实习近平总书记“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的要求，量水发展，提升北京市水安全保障和用水效率。

1 水资源和用水概况

1.1 水资源紧缺，用水缺口巨大

北京水资源极其紧张，2006～2014年，年人均水资源量仅141.5立方米，远低于国际人均1000立方米的重度缺水标准，属资源型重度缺水城市。而支撑特大型城市经济社会发展所需的水量规模庞大，2006～2014年年均用水量35.6亿立方米，年均水资源量26.6亿立方米，平均每年用水缺口达9亿立方米。从2014年情况看，北京市用水量37.5亿立方米，水资源量21.6亿立方米，水资源缺口更是高达15.9亿立方米。

1.2 生活用水刚性增长和环境用水较快增长

随着北京市常住人口的快速增加和第三产业的发展，生活用水不断增长。同时，由于水资源的长期过度开发以及近年来环境建设力度的加大，河湖补水、道路浇洒、绿化等环境用水也快速上升。2006～2014年，全市生活和环境用水年均分别增长2.7%和23.3%， 2014年分别达17亿和7.2亿立方米，占全市用水总量的比重分别为45.3%和19.3%；而农业和工业用水量年均则分别下降5.2%和3.2%，2014年占全市用水总量的比重分别为21.8%和13.6%。从增量对比来看，2006年以来北京市总用水量增加3亿立方米，其中生活和环境用水合计增加9.7亿立方米（其中生活用水增加3.6亿立方米，环境用水增加6.1亿立方米），工农业节水带来6.7亿立方米的减量远不能抵消生活和环境用水带来的增量。

1.3 万元GDP水耗下降主要靠第一产业用水效率提升

随着“节水”有关工作的开展，“十一五”以来北京市万元GDP水耗下降明显，从2005年的49.5吨/万元下降至2014年的17.58吨/万元，累计下降52.94%，年均下降8.03%。若不考虑再生水，万元GDP新水量从2005年的45.77吨/万元下降至2014年的13.53吨/万元，累计下降60.83%，年均下降9.89%，下降幅度大于万元GDP水耗降幅。

表1 北京市分产业万元增加值水耗情况表

分产业情况，2006～2014年，北京市三次产业单位增加值水耗年均分别下降6.47%、8.85%和3.65%。从表1可以看出，其中第一产业对北京市万元GDP水耗下降贡献最大。

2 用水总量控制面临的压力

2012年，《北京市人民政府关于实行最严格的水资源管理制度的意见》（下文简称《最严格水资源管理制度》）中提出，到2020年北京市用水总量控制在46.58亿立方米以内。从目前情况看，要将用水总量控制在目标要求内，尚面临一定压力。

2.1 生活用水控制难度大

2.1.1 人口过快增长耗用大部分供水增量

人口的快速增长促使生活用水迅速增加。2006～2014年，北京市常住人口年均增长3.8%，生活用水年均增长2.7%。初步测算，“十一五”以来人口增长因素对北京市生活用水量增长的贡献率超过150%。

自2009年南水北调京石段工程开始较为稳定地调水入京以来，新增人口累计生活用水量约12亿立方米。同期，南水北调京石段总调水量15亿立方米，新增人口累计生活用水量相当于南水北调京石段总调入水量的80%。由此可见，人口的持续过快增长与水资源紧缺的矛盾愈加突出和难以为继。

2.1.2 生活水平提高拉升人均生活用水量

人均生活用水量的高低主要受经济社会发展水平、人民生活水平以及相应的用水习惯的影响，刚性增长的特征较为明显。一方面，与国内其他省市相比，北京市经济社会相对发达，居民生活水平较高，人均生活用水量较大。按不含再生水统计，2013年，北京日人均生活用水量206升，远高于国内同属北方的天津、济南、太原、郑州等大城市。另一方面，与发达国家相比，北京的人均生活用水量还处于较低的水平。2013年北京日人均生活用水量远低于美国、日本、英国等发达国家水平，上述国家2011年日人均生活用水量均在300升以上；甚至比水资源极为紧缺的以色列还低20%左右。

2.2 生态环境用水仍有增长需求

2.2.1 河湖生态补水需求量大

国际上一般认为，一个流域或地区的水资源开发利用率保持在40%左右比较合理，而北京市2006～2014年年均水资源开发利用率为91.8%，且其中近半年超过100%。水资源的长期过度开发，导致地表、地下水环境恶化，并引起河水断流、湖泊萎缩、地面沉降等生态环境问题。加之农村地区污水直接排放的现象还比较普遍（2013年城六区以外的区县污水处理率仅63.1%），加剧了环境破坏。为降低对环境的破坏，必须向河道、湖泊人工补水，以保证维持生态环境功能正常运转所需水体的数量和质量。

此外，降水量的减少加剧生态环境中水资源的枯竭，进而增加环境补水需求。近年北京处于枯水期，2006～2014年年均降水量仅528毫米，比多年平均雨水量585毫米低10%，尤其是2014年降水量439毫米，仅是多年平均降水量的75%。

2.2.2 道路浇洒和绿化用水需求增加

2006～2014年，北京市道路面积年均增长3.3%，公园绿地面积年均增长8.7%。此外，政府和民众对水环境的要求逐步提高，带来环境用水投入的增长。

主要受上述两个方面因素影响，2006年以来北京市环境用水年均增速高达23.3%，2014年达到7.2亿立方米。在水资源紧缺、用水人口和产业规模庞大，以及环境绿化等要求不断提高的情况下，生态环境用水仍有增长需求。

2.3 用水效率和结构与节水要求不完全适应

从农业来看，农业用水占北京市用水比重较大，用水效率仍有待提高。“十一五”以来农业种植结构中，高耗水的粮食作物种植面积占比不降反升，2013年达65.7%，累计提高3.4个百分点；节水灌溉面积占灌溉面积的87.8%，还有近3万公顷未实现节水灌溉；农业新水使用量7亿多立方米，与北京市《关于调结构转方式发展高效节水农业的意见》（2014年）所确定的2020年农业新水使用量控制在5亿立方米左右的目标相比，尚有较大差距，2014～2020年农业用新水量需年均下降5%。

从工业来看，与国际对比，我市工业用水效率还不够高效。2013年，北京万美元工业增加值新水量68吨，而新加坡和以色列仅分别为43吨和15吨，说明北京工业结构还存在与节约用水和“量水发展”不相适应的状态。与规划目标相比，2014年北京万元工业增加值水耗13.6立方米，要实现北京《最严格的水资源管理制度》提出的目标要求，即到2020年万元工业增加值用水量下降到10立方米以下，尚存在一定压力，工业万元增加值水耗的下降必然更加依赖用水量增速的控制。

3 建议

坚持量水发展，按照以水定城、以水定地、以水定人、以水定产的方针，通过转变发展方式、产业转型、技术创新、制度创新等措施，加强节水型城市建设。

3.1 控制生活用水规模

一是严格落实2020年北京市人口调控目标及年度分解任务。坚持“以水定人”的发展思路，结合疏解非首都功能和京津冀协调发展，严控人口增量，调整人口布局，确保北京市水资源承载能力处于合理水平。

二是引导居民生活和消费方式。基于北京市水资源情况，应提倡节水型生活方式，控制发展与资源节约不相适应的服务和经营内容。根据有关统计调查，2014年，在北京市第三产业限额以上单位水耗与上年基本持平的情况下，17家高尔夫球场所属单位的用水量增速高达16.2%，且其中地下水占比55.6%。应对高尔夫球场等非人民生活必须且耗水高的高档经营活动加以严格监管和引导，杜绝奢侈浪费现象。此外，高校、医院、政府机关等公共机构密集的行业，水耗占比大，且均保持1%左右或以上的增长，因此，也是生活节水的重点和突破口。

三是培养居民家庭节水行为。加强节水宣传，培养居民节水意识；加强节水技术创新和节水设施开发，大力推广家庭节水器具；制定合理的居民家庭节水奖励政策，加强对具体的节水措施和节水途径的宣传，推进居民节水意识付诸于实际行动，减少水资源浪费。

3.2 控制环境用水过快增长

一是提高再生水利用率，扩大再生水利用量特别是环境和农业用水中的再生水使用量，替代新水取用。2014年，北京市再生水利用率62.6%，与发达国家70%以上的水平相比还有差距。据测算，若2014年北京市再生水利用率提高8个百分点至发达国家平均水平，相当于当年水资源量增加1.1亿立方米，能够分别替代当年60%左右的环境用新水和16%的农业用新水。

大力提高再生水利用率，推进再生水利用，必须建立再生水利用新机制。首先，加强立法，对适用再生水的道路浇洒、林地、绿地、农村生态环境用水等领域，强制使用再生水；其次，加大再生水利用设施规划和投资，合理布局再生水利用设施；第三，加速再生水管道铺设和再生水取水点建设，便于再生水取用。

二是提高污水处理率，减少污水直接排放量，以利于生态补水的控制。特别是城六区以外的郊区，污水处理能力远不能达到需求。应通过资金和技术支持等手段，加大污水收集管道建设，从源头上防止污水直排；加大郊区污水处理厂和村级污水处理站建设，提高污水处理能力。

三是加大生态环境用水监测，加强环境用水精细化管理和科学配置，以减少环境用水浪费。近年生态环境用水较快增长，既受环保需求扩大等客观因素所致，也存在用水管理过于粗放、大水漫灌等粗放用水方式导致浪费的现象。应进一步加强生态环境用水监测，对用水统计进行细化，加强用水大户用水管理，使其用水量处在合理规模。

3.3 控制工农业用水总量

解决工农业发展和节约用水的矛盾，一方面是进行产业内部结构调整，按照“以水定产”的思路，继续优化工农业生产结构，由耗水型结构向节水型结构转变。大力推进农业种植结构调整，逐步减少退出小麦等高耗水作物种植，控制畜牧水产业新增规模等，因地制宜发展林、草、果等产业，使农业产业结构与水资源节约相适应。

从工业内部行业结构来看，仍存在不少高耗水产业。根据2014年规模以上工业水耗统计结果，六大高耗能行业和采矿业是主要耗水行业，其水耗合计占规模以上工业耗水量的58%。对此，应结合工业疏解政策，严格落实禁限产业发展。

此外，加大节水技术创新和推广，加大非常规水利用，以替代工农业对新水的需求。加强农业高效节水灌溉设施建设，推广农业节水技术，加大农业对雨水、再生水的利用；引导工业企业安装相应设备，提高水的循环利用率，以再生水、雨水等非常规水替代工业对新水的需求。