吴舜泽：“水十条”是推进水环境治理的利器和路线图

文 // 本刊记者 陈向国

2015年4月16日，由环境保护部组织领导，环保部环境规划院捉刀、历时两年、经过数十次修改的《水污染防治行动计划》（因其有10条内容，简称其为“水十条”）由国务院正式对外公布。“我感觉‘水十条’是一个全面、系统、符合水环境本身客观规律的行动纲领，也是我们向水环境宣战的重要内容，是当前和今后一段时间推进水环境治理的路线图。”具体牵头承担“水十条”的编制技术工作的环保部环境规划院副院长吴舜泽如是评价“水十条”。

“水十条”承前启后 意义非凡

记者：对于历经两年、数十次易稿的“水十条”，舆论给与了高度评价，同时也寄以厚望。您作为编制的主要牵头人，如何看待国人关注的“水十条”？

吴舜泽：我认为“水十条”有十分重要的历史意义。我国的环境治理源自流域水污染治理，流域水污染防治规划从“九五”开始编，历经4个五年规划。现在“水十条”的出台正是在总结经验的基础上，继往开来全面、系统治理我国的水污染。首先，它第一次对2020年、2030年、2050年做了规划编制，2020年涉及全面小康，2050年涉及美丽中国，这是两个重大历史坐标。第二，它对水资源、水环境、水生态做了具体部署，对工业、农业、城镇生活和交通源做了具体安排，同时对地表水、江河湖海都做了安排，在全国范围内做了多要素的统筹，这也是过去比较少见的。

除此之外，“水十条”还有如下几个特点，使之能够承前启后，成为向水污染宣战的利器，成为我国当前和今后一段时间内水污染治理的路线图。

一是以环境质量为核心。对区域性、流域性等水体抓“好差”两头，尽一切力量保护好饮用水源地等优质水体并使之稳定达标、持续改善，同时打好劣五类水体、城市黑臭水体的攻坚战，抓两头带中间，让老百姓能够感受到环境治理的成效。

二是系统治理。它强调节水减污，节水就是治污，注重部门合作统筹推进。

三是问题导向。在研究和编制过程中，我们梳理了影响水污染防治的重点问题，包括控源减排问题、制度政策、责任落实等问题，构建长效机制。

四是市场驱动。“水十条”在总体要求里面有一个说法，叫政府市场两手发力。市场驱动是过去的一个薄弱项，做得不是太好。这次特别强调，比如健全价格、税收、税费的政策，发展环保产业，发展环保市场，包括推动模式机制创新。这些制度政策可能是治本之策，对水污染防治政策和环境保护政策都会起比较大的作用。

五是实。“水十条”的每条、每款、每项都落实到具体的牵头部门或者参与部门。这在过去的文件中，尤其在国务院的文件中还是比较少见的。这就落实了责任主体。大家还会看到“水十条”很多条文，比如规定2015年、2016年、2017年、2018年达到的具体要求。一些条文专门说京津冀，有的说地级、县级城市。这就是让它可操作、可量化、可考核、可追责。

六是硬。“水十条”里面有很多含金量很高、对解决问题很管用的精准措施，体现了精准发力和稳准狠。包括对企业进行“红黄牌”的管理、信息公开、严格执法等都是硬措施。

围绕解决问题发力

记者：“水十条”中说，我国水污染严重的状况仍未得到根本性遏制，防治形势十分严峻。请问，水十条采取了哪些措施，以确保实实在在地解决亟待解决的水污染防治问题？

吴舜泽：“水十条”坚持问题导向，力争突破瓶颈，强调实、硬、管用，以此解决问题，求得实效。归纳起来，包含4个方面的内容。

一是污染源管控“严”字当头，求力度。按照新《环境保护法》要求，取缔难监管、污染严重的“十小”企业；推进城镇生活污染达标排放。“水十条”重拳打击违法行为，对环保违法行为“零容忍”，对违法者依法严厉处罚。实行“红黄牌”管理，定期公布环保“黄牌”、“红牌”企业名单。从排污许可主体责任落实，到自行监测、信息公开、信用评价、红黄牌管理，实行一条龙式的污染源全过程严管，以此形成“过街老鼠，人人喊打”的强大震慑。

二是任务措施稳、准、狠，求实效。治污减排存在薄弱环节，各类污染源排放量大，是我国水环境质量改善避不开、必须解决的核心问题。坚持问题导向，突出重点，抓污水、污染物排放量占全国50%以上的十大重点行业，强化工业集聚区水污染预处理和集中治理，杜绝园区藏污纳垢；牢牢把握管网覆盖率低、污水收集处理系统不完善的问题核心，突出截污纳管要求，解决污水直排问题；对于量大面广、监管难度大的畜禽养殖污染，依法划定畜禽养殖禁养区，关闭或搬迁禁养区内的畜禽养殖场（小区）和养殖专业户，优化养殖布局，推进粪便污水资源化利用。

三是制度建设力求点上创新，带动突破。管理制度是水环境质量持续改善的长效保障，“水十条”首次将每条、每款、每项都落实到具体的牵头部门或者参与部门，形成“合力治污”局面。坚持节水即减污，将保障生态流量作为硬任务并在黄河和淮河流域试点。排污许可强化了质量和风险管控、强调了按许可要求排污，这实际上使排污许可改变了过去资格证和程序要求的偏软局面。分阶段推进从水源到水龙头全过程信息公开，具体量化了政府和企业信息公开的内容，环境质量目标管理也自始至终体现了信息公开，这样就使信息公开、社会监督制度有抓手、有新意，也紧紧抓住了水环境质量改善真正服务于民这一落脚点。

四是政策措施强调可操作，在针对性上见功夫。“水十条”坚持继承与改革创新相结合的原则，进一步推广新安江流域跨界水环境补偿试点经验，扩大跨省界补偿试点范围，从“河长制”提炼了黑臭水体责任人公示要求，从《大气污染防治行动计划》借鉴了城市排名等。资源环境承载能力监测预警落实在县级层次，统一的水环境监测体系、水污染防治联动协作机制都在京津冀等地区先行启动，体现了稳步突破、可达可行的原则。为了把再生水利用原则要求落到实处，编制过程反复研讨找到了大型公建和保障房的切入点。环境绩效合同管理、水环境保护政府投资事权范围界定等也使长效机制政策建设有了新的着力点。

总之，这一系列新举措，贯彻落实了十八届三中全会、四中全会改革创新和依法治水的精神，结合了新环保法的要求，针对长期困扰水污染防治的痼疾重拳出击，顺应了改善民生的需求，对于理顺水污染防治机制体制，促进水环境管理方式调整都具有深远的积极作用。

城镇黑臭水体是治理难点

记者：您觉得“水十条”目标任务中最艰巨的是什么？

吴舜泽：我个人体会，在这里面最难办的，难度最大的可能就是城镇黑臭水体的治理。“水十条”明确提出来，地级以上城市黑臭水体应该控制在10%以内，这是一个艰巨的任务，为什么这么说呢？其一，城镇黑臭水体，就是“抓好差两头”中差的一个明显代表——都黑臭了表明污染比较严重，这条目标完成情况如何，将直接影响整个“水十条”的完成。其二，从客观规律来讲，城镇水体排污量相对比较大，污染比较集中。很多城镇水体缺少径流量，没有生态流量，治理起来相对比较难，因此，城镇水质改善可能是见效比较慢的过程。其三，也是我特别想指出的是，城镇黑臭水体的治理涉及规划、建设、市政等部门，工作内容涉及方方面面，例如管网截污的很多问题。

记者：有群众反映，政府对身边的黑臭水体治理时有时无：有的时候觉得这段时间挺好，过段时间就又不行了。实际上，这样的现象是比较常见的。这是不是也反映出了黑臭水体的治理难度呢？

吴舜泽：上述情况确实反映了城镇黑臭水体的治理难度。黑臭水体的治理涉及到治和管的两个问题，两头要并重，并不是说治好以后就行了，没管理到位也会有反弹的问题。老百姓对这点反映比较强烈，因为这确实影响老百姓的幸福感，甚至对其它环境治理成效的感受也要打折。过去我们抓大江大河比较多，这次把城镇黑臭水体作为攻坚重点，也体现了大小并重、知难而进的思路。

记者：对于城镇黑臭水体的治理要采取怎样的思路和方法来攻坚呢？

吴舜泽：我们前期做了很多国际案例调研，环保部发布的正式解读里面也有国际案例的资料。我们仔细梳理了一下，治理城市黑臭水体应该遵循截污优先、治理为本，开源节流、生态恢复、系统治理的原则。截污是根本，把污染源截住，把管网建设好，做好污水处理，这是关键；再做好开源节流以及加强管理等方面的工作，这是攻坚克难的技术路径。“水十条”专门有一条谈城市黑臭水体的治理——实际上它是一个漫长的治理过程，所以首先要求各个地方政府做好排查，摸清城市黑臭水体的现状，提出治理方案；向老百姓公布治理对象、治理进程、治理效果；加强评判考核、责任追究机制，强力推进城镇黑臭水体治理的具体工作。这里需要强调的是，城镇黑臭水体治理的好和坏主要由老百姓来评判。

“水十条”工作目标

到2020年，全国水环境质量得到阶段性改善，污染严重水体较大幅度减少，饮用水安全保障水平持续提升，地下水超采得到严格控制，地下水污染加剧趋势得到初步遏制，近岸海域环境质量稳中趋好，京津冀、长三角、珠三角等区域水生态环境状况有所好转。

到2030年，力争全国水环境质量总体改善，水生态系统功能初步恢复。到本世纪中叶，生态环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。

主要指标是：到2020年，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河等七大重点流域水质优良（达到或优于III类）比例总体达到70%以上，地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在10%以内，地级及以上城市集中式饮用水水源水质达到或优于III类比例总体高于93%，全国地下水质量极差的比例控制在15%左右，近岸海域水质优良（一、二类）比例达到70%左右。京津冀区域丧失使用功能（劣于V类）的水体断面比例下降15个百分点左右，长三角、珠三角区域力争消除丧失使用功能的水体。

到2030年，全国七大重点流域水质优良比例总体达到75%以上，城市建成区黑臭水体总体得到消除，城市集中式饮用水水源水质达到或优于III类比例总体为95%左右。

地方政府和环保部门要做好实施准备

记者：“水十条”共提出了76类举措，环境保护部牵头或负责的项目多达33类。请问，在您看来，为更好落实“水十条”，地方政府和环保部门应该为落实“水十条”做好哪些准备工作？

吴舜泽：地方政府是实施“水十条”的主体，环保部门要全面理解“水十条”的各项要求，当好政府的参谋，提供决策支撑。重点要做好以下5项准备工作。

第一，做好基础调查工作。各地方政府要做好排查，摸清城市黑臭水体的现状、“十小”企业和工业集聚区违法违规情况、污水处理厂达标情况等状况，对照要求找差距，夯实“水十条”实施的基础。

第二，形成工作方案。准确把握推进“水十条”的总体要求，根据环境保护目标和治理任务，编制各省（区、市）水污染防治实施方案。这要求自上而下与自下而上相结合，经过几轮反复协调，明确水质改善的总体目标和年度目标，确定水体清单、断面清单、目标清单和责任清单，尽可能做到“图纸画出来、资金算出来、时间排起来、责任明起来”。对于地市而言，特别要以重点流域规划的控制单元为载体，自下而上编制重点控制单元、黑臭水体等规划方案或达标方案，分地市、分水系加强污染源与水体水质之间的输入响应分析，将治污任务逐一落实到控制单元内的排污单位。

第三，建立推进机制。在“水十条”研究编制过程中，各部门积极配合，形成了很多好想法、好思想、好点子，有些落实到“水十条”文字中，有些已经落实到各自部门工作部署中，有些协同推进已经见到实效。地方也要借鉴国家经验，特别要注意把握统筹水环境、水资源和水生态的系统思维，加强与相关部门的协调，推行一岗双责，以任务的形式明确各相关管理部门的责任，强化行业管理的任务要求和联动增效，释放“环境红利”。环保部门要积极主动作为，出谋划策，在尽职履责的同时做好综合协调工作。

第四，实施信息公开，动员公众参与。严格按照“水十条”信息公开的时间和频次要求，公布水环境质量状况、重点排污单位环境信息、“黄牌”和“红牌”企业名单、黑臭水体治理进展、饮水安全状况、地下水污染场地清单、环境违法典型案件等，告知社会公众治理河流名称、采取的措施、治理进展和责任部门（人）、达标进程，构建环境信息沟通与协商平台，引导公众有序参与。广泛推动公众参与和公众监督，以信息公开推动监督，以监督保障落实，让社会公众在参与“水十条”过程中加强对环境治理的认同感和获得感。

第五，强调综合治理。以水质改善为核心目标，“分子分母”兼顾，削减总量和增加水量并重。排放总量作为分子，尽可能做减法，将工业园区监督管理、消除建成区污水直排等作为抓手，加大污染源综合防治力度，削减水污染物排放总量；水量作为分母，尽可能做加法，通过节约用水、再生水循环利用、保障生态流量、水源涵养等措施加大水量。在水环境容量较小、生态环境脆弱的地区，必要时制定和实施水污染物特别排放限值。加大现状水质达到或好于Ⅲ类的江河湖泊保护力度，实施湿地建设、河岸带生态阻隔等综合治理措施。

协同增效可能是实施过程中的最大困难

记者：水十条”在实施过程中可能遇到的最大困难是什么？

吴舜泽：“水十条”最大的特点是在中长期时间框架内对多个污染源、多类型水体、多方面举措进行了全面部署，体现以水质改善为核心的系统治理思路。我认为，这种系统性、多要素的部署，同时也带来了如何部门协调、制度协同、举措联动，持续有效推进水环境质量改善的难题，这可能也是将来实施过程中最大的问题。

记者：应如何解决这个问题？

吴舜泽：“水十条”贯穿着全面统筹的系统思维，在厘清责任的基础上，将各方关系、各项措施任务有序地整合在一起，有内在逻辑关系，这是“水十条”的灵魂。“水十条”设计之初就特别强调任务落地、责任落实，也强调了协作机制、部门联动，并要求以控制单元水质改善目标的有效实现倒逼综合治理，在这个过程中实现各种措施的协同增效。

记者：请在执行层面上谈一下如何协同增效？

吴舜泽：只要扎扎实实地按照“水十条”实施下去，就一定能克服困难，实现部门协调、制度协同、举措联动。具体如下。一是在战略决策上自上而下统筹，从问题出发、从目标出发，步调一致、方向一致。二是从山顶到海洋对各类水体的统筹，对饮用水、地下水、以重点流域为核心的地表水、近岸海域、城市水体、湿地等水体都要明确差异化的措施和要求，推进水体系统保护。三是工程措施与非工程措施的统筹，尤其强调科技、市场等非工程措施的应用。四是点源与非点源防控统筹，全面防控工业、城镇生活、农业、船舶交通等污染源。五是行动主体的统筹，落实政府、企业、公众责任，明确政府各相关部门分工，构建全民行动格局，形成水污染防治强大合力。

记者：实施过程中的关键在哪里？

吴舜泽：系统问题就要用系统方法来解决。在实施过程中最关键的是，各级政府要发挥统领作用，以环境质量改善为核心，时时处处坚持系统思维，上下联动，多方合力，将各方力量拧成一股绳，形成部门联动、全民参与、制度配套、行动协调的局面。要严格落实质量倒逼机制，一区一策，使任务杂而不乱、多而不散，强调方案的操作性、可达性，落实明确各方责任，有序开展各项工作，切忌把行动搞成“盲动”，最大程度地提高环境治理的针对性、有效性。