我国退役军官安置的经验教训

但洪敏

我国退役军官安置伴随我军的建立而进行，走过了一段不平凡的发展历程，积累了宝贵的经验，特别是新中国建立之后，退役军官安置工作在实践中起到了巩固党的执政地位，支援国家建设，促进社会和谐，推动国防和军队现代化建设的良好效果。当然，退役军官安置的能力和水平毕竟受制于国家在各个不同历史时期经济发展和诸多社会因素，其主要教训也值得我们认真汲取。

一、历史演进

现实由历史演化而来，未来又将现实融入历史。改革则是继承和创新的有机统一，离不开既往的实践基础。由军队的特殊使命和特有的组织形态所决定，军官退役安置与军队的存在和发展相伴随，与国家的建设和发展相适应。

土地革命时期，我军就以制度的方式安置退役军官，主要由根据地的政权机构安置伤、病、残人员和将不适合军事工作的干部集中地安排到地方工作，安置制度开始萌芽。抗战时期，便有了集中安排转业军官的措施和办法，此时安置尚属探索阶段。解放战争初期，为贯彻“兵贵精不贵多”的建军原则，中央正式颁发了《关于复员工作的指示》，指出官兵复员工作“必须慎重处理，除在政治上彻底解释清楚外，必须对复员妥为安置，各得其所”1，正式提出了退役军官“复员”“转业”等专业术语。解放战争后期，为适应政权建设和城乡管理的需要，毛泽东和党中央提出“我们必须准备把二十一万野战军全部就地转化为工作队”2，向全国进军所需要的“一切工作干部，主要地靠军队本身来解决”3。这时，已开始把退役军官安置同军队建设和政权建设、经济社会建设联系起来，具备了退役军官安置制度的雏形。

新中国成立后，党的工作重心由领导革命战争转向领导经济建设，开始安排大批官兵复员，并对复员机构、复员程序、复员待遇作出明确规定。1965年9月，国务院颁布《中国人民解放军退出现役干部转业地方工作暂行办法》，这是我国关于退役军官转业到地方工作的第一个法规性文件。“文革”前，退役军官安置的组织领导机构逐步建立健全，方针原则和政策制度基本确立，初步形成了一套与社会主义计划经济体制相适应的工作制度和政策规定。1975年，邓小平主持军委工作后，恢复了“文革”期间中断的退役军官安置制度，并给“文革”期间被错误地作复员处理未作安排的41万名退役军官改办转业手续，重新安排了工作。

改革开放和社会主义现代化建设时期，我国退役军官安置进一步创新发展，制度化、规范化水平有了较大提高。1975年8月，国务院、中央军委发布了《军队干部退出现役暂行办法》，对转业、复员、退休三种安置方式的条件、安置去向、工作岗位、工资待遇等作出明确规定。此后，中央和国家又相继颁发《关于军队干部退休的暂行规定》《关于军队干部离职休养的暂行规定》等一系列法规文件，丰富和发展了退役军官安置的方针原则，完善了配套措施办法，有力维护了军队和社会的稳定。

随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的逐步确立，以及国家人事制度改革的逐步展开，运行了几十年的退役军官安置制度开始出现一些新情况新问题。自此，军地双方开始积极探索社会主义市场经济体制下的退役军官安置改革办法，逐步形成计划安置为主、自谋职业为辅的退役军官安置道路。2000年2月，第九届全国人大常委会通过《中华人民共和国现役军官法》，首次将退役军官安置采取“由政府安排工作和职务”和“由政府协助就业、发给退役金”相结合的安置方式以法律的形式明确下来。2001年1月，国家根据经济发展与社会变化，再次调整退役军官安置政策制度，发布《军队转业干部安置暂行办法》及其一系列配套文件，开始实行计划分配与自主择业相结合的安置方式，使我国退役军官安置走出了单纯由政府指令性计划分配的传统模式，标志着我国退役军官安置工作朝着科学化、法治化方向迈出了重要一步。

党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央，把军转安置工作提到了前所未有的战略高度。习近平强调，军转安置工作是实现“两个一百年”目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要力量4。党的十八届三中全会将完善退役军人安置制度改革纳入国防和军队改革总体布局，作出明确部署。2015年10月，国务院、中央军委批准改革完善军人退役养老保险制度，改革完善军人基本养老保险政策，建立军人职业年金制度，改进军地保险关系接续办法，极大地解除了广大官兵的后顾之忧，进一步提升了军事职业的比较优势，为增强部队吸引力、凝聚力和战斗力，提供了有力的政策制度保障。这是我国军人保险制度建设发展史上一次新的跨越，拉开了我国以军官职业化为导向的退役军官安置改革大幕。

二、基本经验

认真总结我国退役军官安置的宝贵经验，对于我们深化退役军官安置的规律性认识，创新完善中国特色退役军官安置制度有着重要的指导作用。

（一）必须始终把退役军官安置工作摆在国家政治、经济和国防建设的重要位置。退役军官安置制度，是党和国家的一项重要制度。党和国家领导人历来十分重视军转安置工作，始终把它放在国家政权建设、经济建设和国防建设的重要位置。1950年7月，中央人民政府人民军事委员会与政务院决定成立中央复员委员会，周恩来亲自任委员会主任。各大行政区、省、专署、县、区、乡和军队的兵团、军、师、团均成立了相应的组织领导机构，并由各级政府和军队的主要领导人担任主任和副主任，负责本地区和本单位的复员工作。1975年7月，邓小平在一次军委扩大会议上指出，对复转军人“地方要承担起来，把他们安置好”5。江泽民强调：“各级党委和政府，要把军队转业干部安置工作作为一项重要的政治任务认真抓好，千方百计克服困难，把每一个转业干部安置好、使用好，使他们各得其所，人尽其才。”6胡锦涛要求各级党委和政府，要“真正把军转安置工作作为一项重要政治任务，切实负起责任，加强组织领导，狠抓工作落实”7。习近平进一步强调，军转干部是党和国家的宝贵财富，我们要倍加关心、倍加爱护。各级党委和政府、军队各级党组织要高度重视并满腔热血做好军转安置工作8。这些年来，党中央、国务院、中央军委为了解决退役军官的安置问题，投入了大量的人力、物力和财力，为退役军官安置工作顺利开展提供了坚强的政治保障。

（二）必须坚持服从和服务于国家经济建设和国防建设大局。经过几十年的努力，我国逐步确立了退役军官安置的总方针、总原则，切实维护了退役军官的根本权益，实现了国家经济建设和国防建设的有机结合。1950年6月，毛泽东、周恩来签署的《人民革命军事委员会、政务院关于人民解放军1950年复员工作的决定》，确立了当时的复员总原则，即：“服从国家经济建设与国防军建设的需要，并使二者联系起来”，“人民解放军和地方各级人民政府对复员军人必须妥为安置，使之各得其所”。1954年5月，中央军委、政务院在《关于处理军队干部转业建设的联合指示》中明确，军队干部转业到地方工作“是党和国家根据革命的新任务来重新调配力量的必要措施，是关系全军和全国的一件大事”，“各级人民政府应将转业军官视为国家经济建设干部的来源之一”。1965年9月，《中国人民解放军退出现役干部转业地方工作暂行办法》规定，转业干部必须统一分配、合理使用、妥善安置，各部门、各地区应根据工作需要和转业干部的德才条件，参照他们原在军队中所担任的职务，分配适当的工作。地方政府相应地提出了“热烈欢迎、亲密团结、耐心培养、大胆使用”等原则。1989年，国务院军队转业干部安置工作小组根据国内外形势和全党全国的工作重心，提出了军转安置工作新的指导思想，即“军队转业干部安置工作必须为军队建设和经济建设服务”。2001年1月，《军队转业干部安置暂行办法》第五条再次重申，军队转业干部安置工作，坚持为经济社会发展和军队建设服务的方针，贯彻妥善安置、合理使用、人尽其才、各得其所的原则。这些原则和方针，既指明了要对退役军官的学习、工作、生产、生活等各方面进行妥善安置，也体现了对退役军官应有的尊重和政治待遇。

（三）必须走制度化、规范化、法治化的发展道路。实践表明，退役军官安置只有走制度化、规范化、法治化的发展道路，才能不断适应发展变化的新形势，保持稳定性与连续性。革命战争时期，由于受到条件的限制和我军革命形势不断变化的影响，退役军官安置没有固定的政策规定，在退役军官安置的方式、待遇、管理等方面的随意性较大，往往是各部队和根据地根据实际情况灵活掌握。新中国成立后，随着党和国家的工作重心由领导革命战争向发展经济转变，退役军官安置法规制度不健全、不完善所带来的矛盾日渐凸显。为及时总结经验、改进工作，1951年2月，全国复员工作会议在北京召开，周恩来特别指出，今后复员将是一项经常性的工作，应该建立经常的制度及组织。我军现行的老兵退伍和干部转业的一些规章制度，都是在这个基础上发展起来的。在随后的几十年时间里，我国退役军官安置制度也随着国家法制建设和军队正规化建设不断推进而日臻成熟，相继制定、出台了《中国人民解放军退出现役干部转业地方工作暂行办法》《军队干部退出现役暂行办法》《兵役法》《国防法》《军队转业干部安置暂行办法》等法律法规，明确有关转业、复员、离休、退休方面的规定，在军官退役条件、安置地点、职务安排、工资待遇、住房、医疗、家属就业及子女入学等方面形成了比较系统的规范，逐步将退役军官安置纳入法治轨道。

（四）必须为退役军官提供优厚的待遇保障。军队干部是党和国家的宝贵财富，退出现役转业到地方工作，不论选择计划分配还是自主择业，国家都应当给予优厚的待遇保障。退役军官在服役期间为国家和军队建设作出了牺牲奉献，从法规制度上保证他们获得国家和社会的尊重、优待，是对广大退役军官的褒奖和激励，有利于发挥他们的积极性和创造性，继续为经济建设和社会进步贡献聪明才智；对教育和鞭策现役干部安心服役献身国防，增强军队的吸引力和凝聚力，也将起到很大作用。同时，这样定位，也有利于增强全民的国防意识，增强各级组织做好退役军官安置工作的政治责任感。

（五）必须正确处理改革、稳定、发展之间的关系。改革是一场改革都是一项创造性、探索性的工作。回顾我国军转安置工作之所以搞得很顺利，首先得益于党中央、国务院和中央军委大胆创新、科学决策。决策者不仅有很强的政治勇气和大无畏的革命精神，又有严谨求实的科学态度。改革既要着眼发展，还要着眼稳定。因此，我国退役军官安置应在适合国情军情、可靠可行的基础上，采取各种稳妥的方法和步骤，扎扎实实地推进。综观新中国成立以来我国历次精简整编以及与之相伴随的退役军官安置制度改革，在取得重大成就的同时没有冒大的风险，这与党中央和中央军委坚持实事求是的思想路线和工作方法，以及对改革的时机、方法、步骤、进程、重点等问题的正确把握密不可分。

三、主要教训

回顾新中国成立以来退役军官安置，有许多成功的经验，但不容否认，也确实存在历史教训。正确认识这些历史教训，对于今天我们搞好新一轮退役军官安置制度改革具有重要的借鉴作用。

（一）以人为本理念没有真正确立起来，影响了退役军官安置的实际效果。退役军官安置，说到底是在做“牺牲补偿”的工作。如果以人为本思想树得不牢固，安置理念存在偏差，安置工作是绝对做不好的。受计划经济环境的影响，过去退役军官安置往往过多地强调行政任务，没有认识到妥善安置是国家对军官特殊牺牲的一种补偿和回报，而是看作对退役军官的“恩惠”“照顾”，甚至是“慈善救济”，工作缺乏积极性、主动性，缺少应有的人文关怀，安置效果不甚理想。在政府职能由经济建设型向公共服务型转变的大背景下，政府要在退役军官安置上发挥好主导作用，必须切实树立起以人为本理念，真心实意地提供优质服务。

（二）法治保障没有得到应有重视，影响了退役军官安置政策的刚性执行力。我国退役军官安置工作，主要是由党和国家的方针政策与法律法规共同调整的。在相当长时间内，虽然党和国家高度重视军事立法工作，先后制定了一系列有关转业、离退休干部安置和管理的法规制度，但总体上看，安置法规制度还不健全，安置工作的法治化水平还不够高。截至目前，我国还没有一部国家层面的、专门的退役军官安置法律，一些规定主要散见于相关法律法规之中，在具体内容上还存在着规定不够明确、内容不够完整、与实际结合不紧等问题，权威性、规范性和指导性较差。自主择业作为一种重要的安置方式，还缺少配套的政策制度，在社会政治地位、住房和医疗保险等方面的规定也不够具体明确，各种优惠政策难落实，后顾之忧难消除，加之军地双方安置部门对各地安置情况缺乏有效的监督制约，有时对执行不力甚至个别严重违反安置政策的问题显得束手无策，致使近几年选择自主择业的转业干部比例在减少，改革的预期效果打了折扣。

（三）政策制度缺乏长远性、一致性和连续性，带来一些不稳定因素。退役军官安置制度调整改革，本质是一种利益关系的调整，它的动力和阻力都与利益相关。退役军官安置的得失，客观上是一个利益比较的问题，横向与地方公务员比，纵向与前后安置的退役军官比。使他们产生不满情绪的原因，往往不在于绝对利益的多寡，而是源于政策变动带来的利益落差。因此，退役军官安置制度一旦确定下来，就要保持一定的稳定性、连续性，上位法规要兼顾下位法规的历史继承性，下位法规和政策规定要服从上位法规，避免出现政策制度“撞车”的现象。我国在不同时期制定的退役军官安置政策制度，总体上适应了当时的国情军情，但不可否认，还存在政策规定不衔接、有矛盾甚至互相抵触，一些安置政策忽左忽右，军官退役和接收的数量大起大落等问题。例如，“文革”时期，军官转业安置制度的终止，使许多在部队服役多年、奉献宝贵青春的退役军官得不到妥善安置，结果带来了一系列的社会问题。再如，由于政策前后不一致，一些先期转业特别是转到企业的军官，通过集体上访等方式反映问题、表达诉求，给社会和军队都带来了一定的负面影响。实践表明，如果这些问题不能有效解决，不但会增加社会不稳定因素，还会给现役军官安心服役带来不利影响，进而影响国防和军队建设。

（四）借鉴外国经验教训与坚持中国特色的关系处理不够好，导致退役军官安置改革长期裹足不前。现行安置制度和办法基本是过去计划经济时代建立起来的，已严重滞后于社会主义市场经济深入发展的实践需求。实践表明，只有改进安置办法，为转业干部和用人单位提供更大空间，以适应市场经济发展和人才配置客观规律的要求，才能最终走出一条中国特色退役军官安置路子。这方面，国外有很好的经验做法可资借鉴。长期以来，我们习惯于用老办法来解决不断遇到的新问题，习惯于政策制度的修修补补。在实践中，尤其是政策制定上，求稳怕乱的心态导致了工作的狭隘和被动，对国外的经验缺乏深入的研究探索和大胆的尝试，过多强调国情、军情的特殊性，以保持中国特色为借口，对一些国家的有益经验没有从借鉴的角度积极吸收，退役军官安置几乎处于停滞或微调状态。坚持中国特色的真义，就是坚持实事求是的精神，一切从实际出发，认真研究国情军情及其变化，遵循现代化军队建设的普遍规律和根本要求，吸收借鉴外国成功做法，科学总结我国传统及经验，在借鉴和继承的基础上大胆改革创新，立足于后发追赶的现实，形成我军退役军官安置的新特色、新优势。

（五）长期忽视理论研究，导致军转安置缺乏科学理论指导。退役军官安置是一项复杂的系统工程，涉及国家的政治经济体制改革、干部人事制度、劳动分配政策、财政金融政策等，需要有深入的理论做指导。否则，就难以洞悉退役军官安置的政治、经济条件，难以把握调整改革的方向、方式和方法。长期以来，我国军官退役安置重经验指导轻理论探索，重政策调整轻依法推动，重完成眼前任务轻解决深层次矛盾，导致退役军官安置领域的理论相对滞后，对军官安置工作的基本内涵、地位作用、构成要素以及运行机制等基本问题，没有从理论上给予充分回答；对退役军官安置工作向什么方向发展、怎样发展，缺少宏观性、前瞻性的理论探讨和制度设计。理论研究的缺乏，其直接后果是实践中的盲目、被动，面对矛盾问题无所适从。从实践形态看，由于没有系统的退役军官安置理论作指导，部分政策与措施往往停留于“头痛医头，脚痛医脚”，缺乏系统性、前瞻性和科学性。这些都要求我们以史为鉴，对退役军官安置进行深入的理论探索，并按照其自身规律进行改革创新。

引文：

1．刘岩：《建国前干部工作文献史料选编》（下集），1975页，军事科学院军制研究部编印，2000。

2．《毛泽东军事文集》（第5卷），515页，北京，军事科学出版社，1993。

3．《中国人民解放军军事通史》（第5卷），2319页，北京，军事文献出版社，2007。

4．习近平：在会见第六次全国军转表彰大会暨2014年军转安置工作会议上的讲话，新华网，2014-5-27。

5．《邓小平文选》（第2卷），22页，北京，人民出版社，1994。

6．《中华人民共和国日史》（1994），143页，四川，四川人民出版社，2003。

7．胡锦涛：2013年6月19日在全国军队转业干部安置工作电视电话会议上的讲话，转引自姜华宣等编《中国共产党重要会议纪事（增订本）》，1007页，中央文献出版社，2006。

8．习近平：在会见第六次全国军转表彰大会暨2014年军转安置工作会议上的讲话，新华网，2014-5-27。

［1］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定．北京：人民出版社，2013．

［2］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定．北京：人民出版社，2014．

［3］刘岩．建国前干部工作文献史料选编．北京：军事科学院军制研究部编印，2000．

［4］罗平飞．简析当代中国军人退役安置制度面临的矛盾．新华文摘，2006（6）．

［5］国务院退伍军人和军队离退休干部安置领导小组办公室，中国社会科学院社会学所编．安置保障研究．北京：中国社会出版社，1997．