军工科研院所改革步伐加快

□ 江宣林 姜明文 周 华

军工科研院所改革步伐加快

□ 江宣林 姜明文 周 华

作为全面深化国防科技工业改革的重要组成部分，分类推进军工科研院所改革的重要举措在军工领域引起极大关注，反响强烈

取得的进展和成绩

2011年国务院发布的《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》首次将军工科研院所纳入事业单位分类改革范围。几年来，在国防科工局、中编办等部门领导下，军工科研院所改革步伐明显加快。各军工集团公司按照“先试点、后分类、整体上报方案”的工作思路，吃透政策，落实责任，加强调研，积极探索，稳妥推进军工科研院所改革，取得了丰硕成果。

2013年正式启动改革分类试点工作，在对军工科研院所进行“摸家底”的基础上，深入各军工集团和若干典型院所调研解剖，分析转制影响，测算转制成本，梳理配套政策。2014年在充分调研的基础上，提出军工科研院所转企改制的配套政策建议，提出改革分类原则和标准，正式启动分类改革。

各军工集团公司结合各自实际情况，不断探索改革新方法、新路子，在改革过程中涌现不少亮点。如航天科技集团组织包括研究院、总体所、分系统所、专业所、基础试验所、保障中心等在内的10余家科研院所，开展改革成本测算工作,并以一院、七院、八院为试点，积极推进大型科研生产联合体院级实体公司建设，为科研院所改革探索道路。

航空工业集团加大资本运作力度，积极推进航空应用型科研院所企业化转制，建立现代科研院所制度，促进先进生产力更好走进市场。

船舶重工集团出台《关于全面深化改革的若干意见》，明确提出加快科研院所的资产证券化步伐，推进优质资产重组，适时注入上市公司。

兵器工业集团提出，大力推进法律和政策框架下的“无禁区”科研院所改革，并积极开展混合制、员工持股、选聘职业经理人等改革试点。

电子科技集团提出以事业部模式试点军工科研院所改革的思路，在内部资源整合方面迈出实质性步伐。

各科研院所对改革精神和政策，改革重点和难点等进行了专题研讨和分析，在坚持保军强军思想、确保型号科研生产任务完成的同时，对如何优化单位结构、如何解决资产处置、如何提高职工待遇、如何提升管理水平、如何加强队伍建设、如何促进研发创新等方面进行探索实践，为迎接这场改革“大考”、最大程度减少改革“阵痛”，提前做足“功课”。

面临的机遇和问题

国防和军队现代化建设为军工科研院所改革注入强劲动力。习近平总书记多次强调，国防建设要坚持国家主导，发挥国家主导和市场配置资源两个作用，国家主导作用通过市场资源配置来体现。这为军工科研院所改革提供了强劲动力。

全面深化改革为军工科研院所发展提供有力支撑，如提出的完善产权保护制度、积极发展混合所有制经济，激发了军工科研院所的创新活力，促进科技成果资本化、产业化；提出的推动军民融合深度发展，将引导军工科研院所通过资源配置实现技术、人才等军民共享。

把握机遇的同时，也必须清醒认识到后续军工科研院所改革推进中面临的具体问题。改革之路仍需摸索前进，需要攻克的“碉堡”还很多。

一是改革成本的问题。改革成本是影响军工科研院所改革进程的关键因素，主要指影响科研院所经营状况的成本，如税收、土地、计提折旧等。军工科研院所改制后，可能不再享受免征军品流转税等优惠政策。虽然《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》提出，对在转制中资产评估增值涉及的企业所得税，以及资产划转或转让涉及的增值税、营业税、城市建设税等给予适当的优惠，但对优惠范围及程度未予明确。转企后，其计提折旧比例提高，还会增加计提减值准备。这两方面数额不小，必将影响院所利润水平。另外，由于企事业单位会计政策的差别，转制后采用企业会计制度，相关单位资产、负债、利润等众多财务指标数据都会发生较大变化，若继续按转制前的绩效考核指标对军工集团进行考核，可能出现总体亏损的考核结果，必将影响各级单位改革积极性。

二是职工待遇的问题。主要包括工资待遇、社会保险和离退休费用三个方面。对于工资待遇，按照国家目前的政策，转企改制过渡期内的基本事业费和住房公积金照常拨付，而财政补助中的提租补贴和购房补贴等不再拨付，过渡期后，所有财政补助均不再拨付。在工资总量上，职工待遇将有所降低。对于社会保险，虽然军工科研院所转制时，老员工可享受社保费用“视同缴纳”政策，但由于当前军工科研院所职工的待遇普遍高于当地水平，在确定“视同缴纳”基数时若以当地社会平均收入为标准，则转企后退休职工的收入水平可能不仅低于事业单位的水平，而且低于原来同系统企业单位的水平，带来改革不稳定风险。对于离退休费用，文件提出，在过渡时期5年内，财政部门可以继续拨付原有的正常事业费，用于解决转制前已经离退休人员的社会保障问题，但由于费用额度、拨付时间的限制，不能从根本上解决“养老保险空白期”的困境。

三是经费来源的问题。多年来，在军品任务不稳定、科研经费紧张、技改投入不足和市场化改革导向的多重作用下，军工科研院所的经费来源形成了“拨款+创收”的运行模式。一方面，军工科研院所依靠产品型号研制、基础研究、条件建设等国拨资金维持运行；另一方面积极利用自身资源从市场获取收益。从目前情况看，与军工科研院所相比，军工企业获得科研经费、技改投入的比例较低，且难度较大，这意味着企业化改制后的军工科研院所在经费来源上将有所减少。这种“减量式”的改革可能影响改革动力和进程。

四是价值取向的问题。国家相关部门对军工科研院所的管理目标和要求各有侧重，如国资委、财政部强调国有资产做强做大，实现保值增值；总装备部、国防科工局则要求保军强军，圆满完成国防科研任务。改革后的军工科研院所存在多元战略目标取向的问题，一是军工科研院所的行为导向优先服务于国防和军事现代化建设，转制后的军工科研院所需要考虑生存发展，必然要追求自身利益最大化。二是在军品任务和民品业务协调方面难以平衡，在军品任务多时影响民品业务发展，在军品订货量少时过度发展民品，可能导致首尾难以相顾、军民品均无法正常发展的恶性循环。因此，如何在优先保证强军保军目标的前提下，同时兼顾改革后院所自身利益最大化目标，将是改革需要面对和解决的问题。

五是军民融合的问题。当前，根据国防军工科研能力调整方案，军工科研院所实行军民品分线，军品、民品按各自特点和要求进行组织管理，各自拥有相对稳定的研发骨干队伍，分开进行财务核算，军民融合发展模式尚未建立。军工科研院所改革后，军民融合发展中存在一些亟待解决的问题：一方面，民品公司往往在实现成果转化后另起炉灶，摆脱与技术孵化母体的“脐带”关系，但摆脱不了“小作坊”式发展模式；另一方面，军工科研院所主要围绕军品任务来配置资源和建立组织结构，若想面向军民两个市场，则需在技术创新、基础设施、成果转化、组织管理等方面提高共享程度。同时，军工科研院所开发民品市场和技术转化能力较弱，尤其缺乏面向市场的营销、经营等管理型人才，难于适应民品市场发展要求。另外，一些通用产品或组件过度强调军民两个标准，将降低军民融合效率。

六是管理体制的问题。通过前一阶段改革，军工科研院所的管理体制发生了较大调整，管理观念有所改变，管理效率有所提高。但应该看到，当前的管理体制仍未解决科研和生产有机结合的问题，难以有效推进国防科技协同创新，管理体制问题仍是本轮军工科研院所改革关注的重点。另外，长期以来，军工科研院所市场经营理念较为薄弱，与转企后建立现代企业制度要求的经营管理体制差别较大，尤其是主要管理者能力与企业家应具备的全要素经营管理能力尚有较大差距。

七是保密体系的问题。大多数军工科研院所都是涉密单位，且具有很高的涉密等级，目前均采用内部审计方式，改革后可能需要接受外部审计，保密工作将更加严峻。军工科研院所改革后，军民融合资源共享程度加大，面向军民两个市场的科研人员对军品相关资源的接触范围和程度均会扩大，市场开放与确保军品核心能力及技术安全是改革需谨慎处理的问题。

推动改革进一步深化

国防科技工业2014年重点工作推进会提出，要通过军工科研院所改革，打破体制机制的束缚，使国防科技创新平台持续健康运行，使广大职工早日享受改革红利。

第一，进一步做好宣传工作。应坚持问题导向，关注科研院所诉求，做好宣传工作，引导科研人员冲破传统束缚，彻底转变旱涝保收的“铁饭碗”等落后观念，争取科研人员对改革的理解和支持，不断推进改革进程。应采取多种方式，引导科研院所强化成本意识，树立市场观念，提高改革效益。

第二，坚持自主创新，全面提升科研院所核心竞争力。进一步提高原始创新、集成创新、协同创新能力，不断提升国防装备开发、设计和研制水平。应合理利用政府这只“有形的手”和市场竞争这只“无形的手”，改变军工科研院所“任务带学科”的科研模式，创新考核机制，加强基础研究；应加快政府职能转变，理顺主管部门与科研院所的关系，逐步减少对科研院所的微观管理，强化履行制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导的职责；进一步落实科研院所法人自主权，引导科研院所建立功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制；应联合军方创新建立军品价格机制，充分尊重和发挥价值规律在军品市场中的作用，建立与市场经济相适应的保军、竞争、合同等运行机制。

第三，加强协调研究，破除制约改革发展障碍。应研究创新军工企业经济考核体系，合理设计考核指标，既要提高企业考核激励效果，调动企业负责人积极性，又要充分实现军工资产效益最大化；应探索研究军民融合新机制，逐步推进军用标准和民用规范统一，加大科研生产资源统筹管理，增强基础设施军民共用性，培养军民两用技术人才和管理人才，实现技术、资源、人才的深度融合；应研究推进社会保障制度改革，保障职工合法权益，解除职工后顾之忧，既要维持现有利益格局下的职工既得利益，保证现有利益不降低，又要通过改革提升或创新激励约束机制，促进差异化福利。

四是尽快出台配套政策，为改革创造良好环境。应处理好内部各项具体改革举措的关系，做到改革政策前后衔接、上下衔接，改革措施协调配套；应继续或延长军工科研院所改革后在税收、土地、计提折旧等方面的减免政策，切实解决改革成本高的问题；应进一步加大国家研发、条件建设等方面资金支持，不断提高军品科研能力；应建立必要的政府特殊补贴和优惠政策，解决军品市场特殊属性与企业法人一般属性之间矛盾，充分发挥科研人员主观能动性，引导科研人员确立合理的价值取向；应高度关注保密工作在改革中的重要性，以军品任务为核心，做好产品和人员保密分类，制定保密管理办法，确保改革和保密工作同步推进。

（作者单位：国家国防科技工业局军工项目审核中心）