国库支付方式下如何加强预算单位内部控制建设

李伟松

【摘 要】2011年江西鄱阳县财政局经济建设股股长李华波携财政亿元巨款外逃，国家财政部和中央纪委针对此事件加大力度深化国库改革。如今，国库集中支付制度已经全面推行，支付的方式也得到不断完善，但从这两年媒体通报的腐败现象来看使用财政性资金违反“三公消费”和“八项规定”的现象履履发生，预算单位内部控制同样面临着新的严峻形势。如何加强预算单位内控建设已经成为急需解决的问题之一。本论文根据国库集中支付下财政资金运作程序的具体过程，分析普遍存在于各个预算单位有关内控建设的问题，并提出国库集中支付下加强预算单位内控建设的对策。

【关键词】国库集中支付；预算单位；内控建设

一、国库支付方式下财政资金运作程序的相关概念

1.国库集中支付方式的概念

国库集中支付方式是发达国家国库支付普遍应用的一种管理财务支出的模式，是国库支付机构在指定银行开设国库单一账户，并将资金通过单一账户体系支付给收款人的制度。

国库集中支付下财政资金运作的基本程序一般是指核算单位在月未向财政局预算股申请用款额度，预算股再将额度批给国库股，国库股再将额度批给核算单位。核算单位将报销单据拿到国库支付中心审核，由支付中心查看预算单位的单据是否有用款额度、是否专款专用，对票据的合规性、完整性和真实性进行审核并确认无疑后开具“财政直接（授权）支付凭证”，然后银行依据支付凭证先行垫支付款，最后银行和财政核对付款金额一致，财政再将垫支款付给银行。这一程序的实施，划清了各个单位和不同岗位间的责任归属，加强了财政对预算资金的控制和监督，也提高了国家的财政宏观调控能力。

2.国库集中支付方式下对于预算单位的影响

其一，在上级拨付给下级经费的方式发生了改变，由以往的实拨资金转变为国库零余额用款支付方式。此举减少资金的流通渠道，不仅提高了资金流通速度，同时也保护了资金的使用安全。

其二，预算单位的银行账户也发生了改变。存款账户全部更改成由制定银行开设的零余额账户，统一纳入国库单一账户，这可以看出国内对财政资金的管理日渐完善。

其三，预算单位的部门预算编制和执行也发生了改变。国库集中支付方式下不会再出现先行垫付等情况的发生，必须是有预算才会有支出。促进预算编制更加完善、具体和准确，以此来保证各项工作项目开支的需求。

其四，预算单位的财务支付方式也发生了改变。在过去，预算单位统筹都有自己独立开设的银行账户，发生的费用和支出一律通过现金支付或是银行转账，实行国库集中支付制度以后就只能从国库中把资金转给收款人，极大程度保护了国家财政资金的安全。

二、国库集中支付下预算单位内控建设存在的问题

1.控制环境方面

现阶段由于我国还没有制定专门针对行政事业单位的内部控制规范，而且目前许多预算单位对内部控制建设的重视程度还不够，尤其是有关领导的内控意识比较薄弱，一些领导认为内控工作口头布置一下就可以了，对建立健全自身内部控制的重要性缺乏足够的认识，甚至有的认为只要实施了收支管理、编制了预算报表、采用国库集中支付制度、实行政府采购制度就已经万事大吉。其实不然，预算单位还要开展内部控制，强化财政资金的安全。但是，某些预算单位对内控建设的职能和意义的认识不够深入，严重阻碍了预算单位的内控建设。

2.风险评估方面

预算单位风险意识太弱，没有制定必要的风险防控措施。接受财政拨款的多数行政事业单位都没有从事经营生产活动，而是履行社会管理和提供社会公共服务的职能。但没有盈利并不是就没有风险可言，许多单位在工作中往往忽视了风险的存在，特别是在工程建设、物资采购、重大决策和重要人事任免上，审核批准过于形式化，流于表面的程序形式，没有对风险进行研究和分析，对于风险评估方面更是少之又少。事实上，在强化社会管理和提供公务服务职能的过程中，也会面临各种各样的风险问题。

3.信息沟通方面

预算单位资金活动具有政策性比较强的特征，不及时收集信息、信息不准确、没有实现信息的全面沟通是预算单位的弊病。当财政管理的相关政策出现较大幅度调整时，收集的信息如果不及时、不准确就会使管理目标发生偏离。大多数预算单位没有建立一个连接领导者、中层干部和一般干部三方信息沟通的有效平台，三方各自好的工作经验和建议无法在单位内部有效的传递，信息无法实现共享，严重影响预算单位的工作效率。一部分国库集中支付信息系统不完全符合内部控制要求，而且运行维护和安全措施不够完备，易出现数据泄露风险。

4.内部监督方面

预算单位的监督机制还不完善、过于形式化，有少数预算单位虽然设置了内部监督机构（如内部纪检监督组），但是其监督范围和权利往往受限于单位领导；还有的预算单位觉得有了纪检、审计的监督，在单位内部成立内部监督机构是多此一举；甚至还有的预算单位因为负担设置内部监督机构的成本过大而取消此机构，预算单位的经济活动缺乏有效的监控。

5.控制活动方面

其一是不合理的控制措施和不完善的控制流程，岗位的兼容和分离有失合理，由于有限的编制导致人员不足，在工作分配上更应该注重合理合法的兼岗和职务分离；其二在内控建设不完善缺少关于预算单位内控具体、详细的规定和标准，预算单位无法进行有效的内控管理。如：尚未对采购内部控制的责、权、利问题进行规范，使得预算单位在资金控制、采购物资控制和固定资产管控等方面的工作完全凭借工作经验甚至是主观意愿，缺乏必要的制度控制体系；其三是难以有效发挥预算管理的具体作用，预算单位虽然在年初有编制预算，但是在实际的费用报销中基本采取先审批后审核的模式，造成预算执行力和约束力不强、预算追加调整项目较多、预算模式及管理体制比较粗放的现象。

例如：很多单位领导把秘书、办公室主任看作“自己最信得过的人”，单位的招待费用发票经常由办公室主任收集、统计后，统一汇总交领导审批，然后将经审批的单据交财务人员支付款项。由于单位领导已经审批了，财务人员若提出疑问，常被领导一句：“有事我负责”顶了回去，财务人员很难对单据的完整性、合法性、合规性进行把关，在授权审批控制和会计制度控制上存在严重缺陷。

三、国库集中支付下加强预算单位内控建设的对策

1.创建预算单位良好的内控环境

（1）完善内部控制制度，科学合理地设置岗位。我国应当建立健全国库集中支付内控机制，构建科学化精细化的制度体系。预算单位要结合国情和自身单位的特殊性不断完善预算单位的内部控制制度，实行内部责任追究制来加强法律、制度对各部门间的监督效力；设置岗位时要明确岗位职责，例如财政资金支付的每个关键岗位和环节必须相互牵制，决策与执行应相互分离。各岗位之间要相互制衡、相互监督，共同推进预算单位内控建设工作。我单位国库支付中心人员是由原会计核算中心经机构改革后合并的，对预算单位的经济业务、开支标准比较熟悉，应利用自己的专业技能，通过业务走访或针对重要业务向单位提出完善内控制度的建议，规范单位的开支行为，确保“三公浪费”和“八项规定”制度的贯彻落实。

（2）强化内控意识，提高内控建设的重视程度。预算单位的领导要以身作则，首先承担起内控建设执行情况的首要责任。只有预算单位提高内控建设的重视程度才能真正落实内控制度，并以此为效能工作的突破口，提高预算单位的服务质量和工作效率。

（3）完善人力资源政策，建立工作人员的绩效考评体制。强化预算单位招聘流程，综合考虑个人的能力素养；加强预算单位内部人员培训工作，不断提高财务人员的综合素质和专业胜任能力；创建工作人员的岗位激励机制，促进工作人员认真履行工作职责。强化文化建设工作，为创建内控建设提供更优的内、外部环境，提高预算单位整体的凝聚力。

2.建立风险评估机制，有效防控重大风险的发生

首先，要提高预算单位的风险防控意识，建立和完善风险预警系统并全程监测，在监测到有风险潜在因素的时候加以防范，制定出最优的防控措施，将可能发生的风险损失降到最低；其次预算单位还要设立风险评估机构和完善风险评估机制，这样可以有效的识别、防控和规避有关重大风险，同时借鉴企业单位的风险分析方法解决预算单位自身的风险问题；再次，预算单位要加强预算管理，将预算控制和资金收付过程结合起来，严格按照国库支付的规定分别执行财政直接支付和财政授权支付制度，确保收支的合法合规；最后，推行岗位责任制，加强预算单位内部的整顿力度，保证各项资料真实和完整，防止徇私舞弊，坚决抑制预算单位内部工作人员的经济犯罪行为和贪污腐败的现象发生。

3.健全管理信息系统，加强信息的沟通协调

建立并完善预算单位内部报告制度，国库支付中心或预算单位财务人员应以书面形式向单位的领导者反映资金结构、财务状况和资金配置等情况，为预算单位提供最真实的信息资源，保证信息之间的有效沟通；预算单位还要建立反舞弊制度，面对无法回避的徇私舞弊的情况要明确岗位责任制，建立有效的举报投诉制度和举报人保护制度，注重各部门之间的信息沟通，公正严明的调查和处理与举报有关的人和活动事项；预算单位要充分发挥内控信息化系统的有效作用，将单位的控制措施嵌入信息系统，一方面可以保证预算单位内部的信息质量，促进各部门之间以及和社会群众的交流和互动，另一方面还可以打破传统单一的沟通方式（面对面式沟通），极大缩减了时间成本、沟通成本，使单位内部的信息沟通更加便捷，提高了信息沟通的效率。

4.整合审计资源，完善内部监督

预算单位要注重审计资源的重新整合，加强监督制约机制的实施。善于利用预算单位外部监督机构（审计局、税务局和财政局等）的检查结论形成单位内部强有力的监督共同作用力，提高预算单位内部监督的工作效率，特别是将国库集中支付方式和这两年提出的财政绩效考评方法相结合，能有效地把事前设计的目标、事中执行的过程、事后实现目标的程度有效结合起来进行考评，对于约束预算单位的支出随意性、规范预算单位的开支范围，促进单位履行职责，盘活财政资金具有深远的意义；加强预算单位内部控制的再审计机制，内部审计是对预算单位内部预算执行的再控制过程，可以有效履行预算单位管理者的职责，使其真正发挥内部控制的监督作用，对预算单位的内控建设起积极主导的作用。预算单位的内部和外部审计作用形成一股作用合力共同致力于我国预算单位的内控建设工作，二者通过相互配合形成预算单位的链条式审计监督，为预算单位内控建设提供有力的监督保障。

5.建立内部控制评定机制，保证控制活动的顺利开展

（1）贯彻落实全面预算管理。预算单位应该强化预算编制环节和预算执行环节两个方面的工作：编制预算环节是要扩大预算的部门和范围，实现全部门的全部经济事项都编制到单位的预算中；预算执行环节就是要求预算单位严格执行国库集中支付制度，进一步规范预算单位的资金管理工作，加强预算的约束力，增强预算单位整体的法制意识，防止出现集体违规违纪的舞弊现象。

（2）规范会计核算，建立严格的资产盘查制度。预算单位要定期和不定期的对内部资产进行清查，及时掌握资产的实际动态信息，做到账账相符、账实相符和账证相符。国库支付中心应严格把关预算单位开支的“送审”环节，认真审核会计科目和原始凭证，确保凭证的合法性、合规性、完整性，并制定出对经济活动全程跟踪管理的措施。目前要求预算单位实施的公务卡结算制度就是很好的现金管理和监督财政预算实施的最佳方式之一，对于提高费用支出的透明度和推进预算单位的内控建设都有积极的影响力。

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