转型期西部区域创新体系构建中的政府职能调整——以广西玉林市为例

李常官

区域创新体系是国家创新体系的重要组成部分， 是能够反映某个地区综合实力和竞争潜力的一个重要标志。2008 年的全球金融危机过后，以美国为代表的欧美发达国家开始实施“再工业化”战略，瞄准技术密集型行业，以高新技术改造传统制造业，取得较为显著的成效，以Apple、Google、Microsoft 等几大传统高科技互联网公司的业务拓展为典型代表。 这也进一步倒逼我国必须提高自主创新能力，加快国家创新体系建设步伐，加强技术和智力对产品的加成，提高行业的核心竞争力。 从我国内部经济环境看， 当前我国转变经济发展方式、调整经济结构正进入关键时期，传统以资源、要素投入为重点的增长模式难以为继， 迫切需要发挥科技创新、制度创新、人才创新的驱动作用。党的“十八大”报告着重提出：“实施创新驱动发展战略……坚持走中国特色自主创新道路……加快建设国家创新体系，着力构建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。 ”为我国的区域创新体系构建指出了方向， 也提出了新的要求。

随着国内外经济发展环境的变化， 区域创新体系呈现出一些新的趋势与特征， 也给政府职能调整提出了新要求。 正如世界银行2012 年发布的报告中提到的：“中国的创新政策首先应该是政府重新定位其在国家创新体系中的角色。 ”由于中国地理幅员辽阔， 经济水平发展的非均衡性和地区差异化十分明显， 导致区域创新体系构建具有明显地域性特征。 当前我国的区域发展战略已完成由“东部优先、区域非均衡发展”向“西部大开发-东北振兴-中部崛起-东部率先” 的区域统筹发展战略转变。 总体上来说，我国西部地区是区域发展体系中最落后的一环， 在区域创新体系建设上基础薄弱，起步较晚，更需要政府职能的合理转变，政府作用的有效发挥。

一、区域创新体系构建中政府职能研究综述

（一）区域创新体系内涵、主要行为主体及职责

国家创新体系是指一国境内以企业、大学、科研机构和政府机构为代表的创新主体间围绕科技发展及其商业应用所形成的一种相互作用的网络机制。 区域创新体系作为国家创新体系的组成部分，并没有被一致认可的概念界定。 库克（Cook）认为,当区域内形成了企业、大学、研究所、教育部门、金融部门等机构的频繁互动时， 就可认为存在了一个区域创新体系。 尽管存在划分方式和具体表述上的差异，但对行为主体、行为过程和手段方式的认知，理论界却基本一致。 其中，行为主体包括企业、大学、科研机构、中间机构和政府机构等；行为过程方面，参考哈克特等提出的创新体系“七功能”说，一个完整的创新体系链条应当包括教育、研发、生产、应用、中介及与之相关联的配套服务；从手段方式上看， 创新活动主要体现在制度、技术、管理和服务等方面。 区域创新体系的组成部分中，核心主体是企业；实现产、学、研结合是其主要的特征，中介组织和政府发挥的主要是“催化酶”作用。 很多研究者基于这一模型，提出政府应当作为制度供给者的角色，为区域创新体系的构建，发挥着引导者和保障者的重要作用。

（二）对区域创新体系中政府职能的研究演变

从亚当斯密“守夜人”理论的提出至今，各方对政府职能理论的争论已有两百多年， 这个不断演进的过程凸显了政府行为定位的复杂性和重要性。 在创新领域， 由于知识与技术创新存在公共性、 非独占性和外部性等特征， 政府应当采取财税、金融、法律等手段对创新活动进行干预。 现介绍这方面比较有代表性的两种理论。 首先是库克（Cook）提出的政府发展区域创新系统“三层面政策”：（1）以当前所具有的产业优势为基础，制定未来发展的战略方向；（2）通过对创新供给和创新需求进行全面系统的分析， 明确供需双方存在的差距，设计出具有长效持续的创新战略；（3）对区域企业的创新需求进行分析的同时， 政府要考虑企业开展创新活动所发生的地域范围和运作空间，明确政府自身的职责； 韩国学者Hyung Sup Choi 1983 年提出构建TERG 模型， 指出政府应发挥分配资金、制定规划、组织与协调、营造创新所需的基础设施和制定出台法律法规等的作用。 国内研究起步晚，多是建立在国外研究基础之上的，也体现了中国的特殊性。 很多研究者从制度经济学角度，提出发挥政府在应对市场失灵、克服集体行动中的“搭便车”行为、规避寻租、提供有效对称信息方面的作用，具有一定的合理性。 “三因素分析框架”论即从供给角度、环境角度和需求视角提出了三大类的分析框架。 这一框架基本涵盖了政府影响区域创新体系的主要行为方式， 对转型期西部区域创新体系构建中政府作用的发挥， 具有很强的指导作用和解释力。 本文尝试利用这一框架体系作为理论基础， 探寻转型期政府职能调整新趋势和西部地区的主要做法。

表1 基于三因素界定的政府影响区域创新体系方式

二、转型期区域创新体系构建中政府职能调整的趋势

在外部条件持续变化的带动下， 构成创新体系各角色间的互动关系也在不断演进和变化。 转型期区域创新体系呈现出市场主导、“官产学研用”五大要素共同支撑的框架，由此，政府职能调整的重心由创新要素供给转变为需求激励和营造环境。

（一）转型期区域创新体系构建的新特征

通过对中国的区域创新体系构建过程进行分析研究， 发现政府绝大部分处于创新体系的主导地位， 突出表现在很大一部分研发的资金投入是由政府提供，并且研发机构和管理层、科研人员大多具有政府管理的事业编制身份，在创新载体上，也都以政府主导开发的高新区为主。 在目前的转型期政府主导的创新体系构建亟需实现向市场占主导地位转变。 尤其在产品创新等相关领域，国外企业资金、技术的投入，国内企业自身的研究开发活动以及大学、 科研院所与产业的紧密合作联系是最为重要的驱动力。 从区域创新体系内部构成体系的最新发展看， 目前区域创新体系的构建依靠 “官产学研用” 这五个要素的支撑，“官学产研用” 模式的推广也在一些地方形成比较成熟完善的产业链， 并且在各地的推广应用的实践中也更加突出各个支撑要素之间的协调性、 高效性和合理性。 在这五个要素中，政府的主要作用是引领和激励、协调其他四个要素的作用；企业作为关键性的核心环节，作为区域创新体系的主体，具有承转启合、需求激励、成果转化、产销一体的作用；学以大学为主要平台，着力解决技术创新、制度创新、人才创新的可持续发展问题； 科学研究机构和企业研发团队负责直接服务企业， 负责创新要素在企业的具体应用和指导；用则是最后一个环节，它是检验成果转化、评价创新效益的终端。 随着五大要素的协调配合和创新实践的不断推进， 这五大主体相互间的协作关系、权责比重、角色分工和合作环节也逐步厘清， 五大支撑要素的协调统一也成为区域创新体系的新特征。

（二）政府职能调整的新趋势

转型期区域创新体系构建的新特征， 要求政府职能由创新要素供给向需求激励和环境塑造方向转变。 在这一理念指引下，政府职能调整应突出两大方面：

一是理念与角色的转变。 充分发挥政府组织与引导职能，以市场机制推进创新环境的改善。 很多地方政府在构建区域创新体系过程中仍惯性采取计划措施直接干预具体工作和计划， 导致政府主持的创新项目较多， 这不仅引发创新需要与企业、 市场的需求供给信息不对称而导致创新成果难以转化成效益，另外，对企业、高校、科研机构与创新服务团队的过多干预，也容易导致职能错位，增加创新成本，降低成果转化效率。 所以政府应当抛弃创新活动的直接参与者、 创新要素的直接提供者的定位，转变为创新活动、创新要素的组织者和服务者， 在区域创新体系中发挥和承担规则制定、目标引导、公共服务提供、整体协调和运行监督的职责。 此外，政府还应承担起全社会创新氛围塑造的职责，鼓励创新，容忍失败，在全社会形成一种创新的思维方式、一种创新的生活习惯、一种创新的文化环境。

二是服务与行为方式的转变。 创新管理的复杂性要求地方政府将先进管理理念引入创新管理，实现管理方式的创新。 在理念与角色转变的前提下，实现行为方式创新。 一要引入竞争机制，不断强调协同创新，通过借助第三方开放平台，利用社会性机构，更好服务于创新主体；大力发展面向平台型机构，发挥其专业化、市场化优势。 二要由直接的项目支持向环境营造转变。 不再一味强调通过银行贷款和大型企业投资来扩大资金投入规模， 而更需要通过体制机制激励和引导民间资本进入创新活动； 也不再单纯地依靠资金规模完成创新活动的开展和创新成果的转化， 更加注重对创新人才的广泛吸引聚集和持续有效的人才库供给，以此确保创新活动的长期可持续性。

三、西部地区区域创新体系构建的特殊性及其对政府职能调整的新要求

在国家区域划分层面，总体上来说，东部地区整体上已进入产业转型升级新的发展阶段， 而西部地区仍处于产业培育和承接产业转移的阶段。东、中、西部地区在创新体系上的地域性的差异也很明显：首先在国家科技创新资源分配和利用上，存在着东、中、西3 个梯度的分布格局。 具体到相关指标，例如从事科技活动的人数、筹集科技研发经费的总额、申请专利及获得授权的数量、检索国内外论文频次等， 都呈现出由东部向西部依次减少的情况。 具体为东部占60%强，中部约20%，西部10%强，且东中西部绝对差距呈现拉大趋势；其次是R&D 研究机构数、人员数量及全时当量分布情况，东部沿海经济发达地区较为集中，如广东、江苏和北京、上海等。 其次，在政府和企业的R&D支出上，东、中、西三大区域的R&D 经费来源主要都来自于企业，但东、中部地区的企业资金投入占比要高于西部地区， 西部地区的财政资金投入比重要高于其他两大区域。 由此得出，西部地区区域创新体系所具有的特征有两方面： 一方面是西部地区所具有的科技创新资源存在较大的缺口，在知识创新、R&D 能力创新、科研人员等方面的资源短缺尤为突出， 西部地区在人才引进方面具有相当大的短板。 另一方面是是西部地区现阶段政府作用的方式正在呈现依靠市场化， 需求激励和环境营造阶段变化， 应当通过找准地域差距和地位优势，寻求更大层面的国家支持，充分利用国家财政和政策法规的倾斜， 吸引更多企业参与区域创新体系的构建。

表2 2011 年各地区高技术产业R&D 活动情况

作为“后发展、欠发达”的西部地区，由于构建区域创新体系的起步时间比较短，经验尚不丰富，相关方面资源的集聚和整合能力还有限，因此，政府在构建区域创新体系过程中不免会出现职能错位、管理缺位甚至权责越位的现象，由此导致很多地区出现不切实际、盲目照抄照搬的行为，造成了贪大求全、好高骛远、浪费资源的恶果。 为有效避免这一状况的发生， 西部地区在全力推进区域创新体系建设过程中，应基于整体性、全局性和地方特殊性的考虑，转变政府主导理念，把握地区资源状况，主动对接市场需求，创新支持方向和方式，通过明确方向、搭建平台，保障人才，构建有效地区域创新体系，走出独具特色的区域创新道路。

四、玉林市在创新体系搭建过程中的实践与成效

广西玉林市是广西重要的老工业基地之一，在构建区域创新体系中，结合其阶段特点和创新环境发展的大趋势，体现了政府扩大创新要素供给与营造环境相结合的模式。 政府一方面利用多种方式引进创新要素，另一方面努力营造环境，提升自身承接多种创新要素的能力。 通过依托科技园区建设，以高新技术产业培育及企业创新发展的需求为出发点，发挥政府引导和推动作用，集中企业、研发机构、高校、行业协会等科技创新资源，搭建创新、创业、人才、金融、中介服务等五大类公共平台，构建区域创新创业服务体系，为西部地区在构建区域创新体系中政府职能调整进行了有益探索。

（一）“市校合作”、“市院合作” 开辟灵活有效的高端人才引进渠道，以人才带动资源聚集

玉林市积极运用政府资源，建立“市校合作”、“市院合作”的新机制，设立博士研究生社会实践基地等，将优秀毕业生以社会实践、政府挂职等方式引至政府体系内区域产业促进的关键位置，借助外部优秀人才的理念和视野， 加速地方创新体系搭建，通过人才的聚集带动外部创新资源聚集；同时利用政府网络， 与相关科研院所签订人才引进等相关方面的战略协议，联合本地校企，共建就业、实习、培训基地，培养一批创新型人才和高素质技能人才， 并进一步强化外部科技创新项目与本地企业的对接，形成“产-学”紧密合作关系，为产业升级转型培训技能型人才。

同时，玉林市积极探索创新驿站、产学研合作基地、科技成果转化基地、开放实验室等科技创新平台发展模式。 依托科技园区建设， 设立创新驿站，以科技型中小企业为主要服务对象，搭建技术源头和需求企业连接通道， 促进外部先进技术和成果在本地转化。 通过与国内知名高校院所开展合作，建立产学研合作基地或科技成果转化基地，提升了本地产业发展技术水平。 启动开放实验室工程， 推动本地高校、 大企业的研发资源对外开放，服务于中小企业研发创新活动。

（二） 以本地资源禀赋带动创新要素的供给，政府积极搭建当地资源与高等院校及科研机构的对接平台

中西部城市在自然资源方面往往拥有得天独厚的优势，这些优势资源恰恰是某些细分领域创新链条中的关键要素，以这些特色条件为创新资源的整合点，系统的联系与组织全国范围内的相关研究机构、高校院所进行联合研究与开发，深度挖掘本地自然资源的附加价值，使得丰富的资源得以与先进的技术手段紧密结合。在逐渐形成本地创新研究能力的条件下，进一步拓展研发力量对相关产业的带动与支持作用，打开传统资源城市产业系统升级的新局面。如玉林市的气候条件非常适合野生中草药的种植与生长，因此有着极度丰富的天然植物药物资源， 同时拥有南方最大的中草药集散市场，现代中医药的原材料优势非常明显。但是此行业未与现代生物技术相互结合，产业的附加值极低。 玉林市在特色药用植物（如铁皮石斛等）上进行重点突破，积极搭建配套设施，开展与相关研究机构的对接与合作，成功促成北京林业大学药用植物研究所与本地企业的合作，共同建立联合研究机构，并申报国家级研究开发项目，在促进铁皮石斛细分产业发展的同时，其基础研究能力在很大程度上带动了当地零散低端传统天然植物药物产业向附加值较高的现代中医药产业转型升级。

（三）充分发挥政府引导与组织职能，撬动民间资本

资本是创新体系中重要因素之一， 资本的支持会大大促进创新效率的提升。 玉林市具有民间资本活跃的特点，政府在搭建金融平台的过程中，着力引导本地成功企业家在科技金融领域的参与，盘活民间资本，助推产业创新升级。 支持本地民间力量成立科技担保机构， 为科技型企业融资进行担保。 引入股权投资、风险投资机制，支持国内知名创投机构投资玉林项目和企业。 引导本地行业协会、企业家成立产业发展基金，围绕自身上下游产业链，或新兴产业项目，进行投资。 支持有条件的企业上市融资或发行集合债， 利用资本市场做大做强，并帮助改善企业管理水平，建立更加规范的现代企业制度。 此外，玉林市还鼓励商业银行创新金融产品，支持科技金融机构发展；大力发挥政府产业引导基金作用，构建体系相对完善的高新技术产业发展投融资和金融服务体系。探索设立新兴产业发展引导基金，为高新技术产业领域技术引进、成果转化和重大项目落地提供支持。

（四）深耕当地优势细分产业，加强特色产业链创新

在产业发展过程中，玉林市对当地优势细分产业如陶瓷产业、稀土产业、发动机制造产业进行深入研究和详细规划，从细分产业的发展需求、招商方向、技术链条等方面进行深入的探索，梳理完整的创新链条，体现出创新及技术导向的特点，并利用高新技术改造传统产业。具体做法有：（1）按照功能和产业链，进行产业布局，引导和集聚资源，注重整体创新产业链条的打造；（2）立足自身优势，进行存量改造，增量约束，以此明确产业发展方向和改进策略，制订对应的指标评价体系；（3）在重点扶植的高新开发区方面，针对高新技术和高新产业制定适当倾斜的优惠政策。 玉林市根据现有产业基础、资源条件以及相关行业发展前景，提出重点发展先进装备制造、 生物和新材料三大高新技术产业，并不断加快外部先进技术、科技成果、重大项目等产业资源的对接和引进，以实现上下游企业集聚。

（五）系统搭建城市创新创业全生态，营造优质环境

借力本地资源组建行业协会、产业联盟，着力打造综合创新平台。 玉林市正在围绕高新技术产业及优势特色领域， 组建一批行业协会、 产业联盟，加强与外部科研机构、知名企业、行业组织的合作，开展行业共性技术攻关、标准制定和国内外市场拓展等工作。 探索政府资金直接资助、补贴、购买服务、提供办公场所等手段，促进技术、人才、市场、信息等产业要素的对接和融合。 筹划科技企业中介服务中心， 鼓励中介服务组织参与玉林高新技术产业园区建设， 为科技型企业发展提供工商注册、法律会计、人才招聘、市场营销等服务；并加快建立电子商务和企业信息化促进平台， 鼓励各行各业及行业龙头企业，利用电子商务手段，进行企业和产品的宣传推广。

通过建立“玉林市中小企业科技创新孵化服务中心”，提升孵化和服务水平，探索“孵化+创投+创业辅导”新兴孵化模式。 支持本地院校依托自有研发资源和师资力量，成立大学孵化器，为高校科技成果转化、研发资源利用和师生创业提供平台。支持本地行业龙头企业，围绕企业创新发展需求，设立专业孵化器，在技术和新产品研发、上下游产业链环节支持一批科技研发项目孵化， 形成了自身研发创新体系的有效补充。 提出鼓励民间资本建立科技企业孵化器的举措， 在传统产业新兴领域、现代服务业中孵化一批项目，吸引本地创业青年、大学生创业人群入驻，以新技术、新项目、新模式推动民间资本活力的释放。

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