装备建设集中统一领导问题研究

许长军， 汪 雄， 梁顺霞， 李小喜

（1.装备学院 装备采办系，北京 101416； 2.空军指挥学院 后勤装备系，北京 100016）

装备建设是国家行为，必须实行高度集中统一领导。从我军装备建设历史来看，凡是集中统一领导的时期和领域，科研成果就出得多，装备发展就快。反之，分散领导，各自为政，互相扯皮，就妨碍工作，装备体系就乱，整体效益就差。加强装备建设集中统一领导是实现我军装备建设跨越式发展的重要历史经验。从世界范围来看，加强装备建设集中统一领导也是世界各国的普遍做法［1－2］。

1 新形势下装备建设面临的新课题

1998年总装备部成立，在中央军委领导下负责全军装备建设工作，为全军装备建设集中统一领导提供了组织体制的保证，基本上解决了以往装备分散、分段、多头管理的状况，使我军装备建设实现了历史性跨越，国防科技和武器建设发展装备建设发展整体水平大幅度跃升。［3］

在取得成绩的同时，装备建设也面临着由于内外环境变化带来的新课题，需要加紧研究解决：

一是战争形态转变要求装备发展从机械化装备体系向信息化装备体系转变。在此过程中，我军装备建设还不能有效提高基于信息系统体系作战能力，信息能力在战斗力发展中的主导作用不能充分发挥，各类装备不能很好地相互协调成体系发展，难以满足信息化战争中体系作战需求。

二是战斗力生成模式转变要求装备发展从跟踪仿制向自主研制转变。在此过程中，我军装备建设还存在自主创新乏力，尤其是作为军事竞争最高点的战略前沿技术，以及国防基础技术和装备支撑技术自主创新能力不足，还难以支撑装备自主创新跨越式发展和可持续发展，不能为加快转变战斗力生成模式提供充分的动力源。

三是国家经济发展方式转变要求装备发展从相对封闭向军民深度融合转变。在此过程中，我军装备建设还没有充分融入国家创新体系和国家经济体系，先进民用技术得不到充分利用、具备明显创新优势的民企难以参与到装备建设中，军工市场不能充分共享、装备建设资源配置效率不高［4］。

以上课题需要从多个方面研究解决，其中，装备建设领导管理体制改革是一个关键环节，为解决装备建设面临的新课题提供体制机制和制度保障。当前，中央正在深化国防和军队改革，推进军队领导管理体制改革、优化军委总部领导机关职能配置和机构设置，解决制约国防和军队建设的突出矛盾和问题，构建中国特色现代军事力量体系。装备建设领导管理体制改革是军队领导管理体制改革的重要内容，装备建设领导管理体制改革就是要解决制约装备建设的突出矛盾和问题，装备建设集中统一领导力度不够是突出矛盾和问题之一，影响装备建设整体质量效益，应把加强装备建设集中统一领导作为深化装备建设领导管理体制改革的关键环节［5］。

2 现阶段装备建设领导管理体制存在的突出问题

2.1 需求管理体制机制法规不健全，不能有效牵引装备体系建设顶层规划

满足作战需求是装备建设的目标，也是装备建设规划的依据和装备建设成效的评判标准。作战需求不明确，就无法牵引装备建设顶层规划，无法有效指导装备建设，影响作战能力形成。我军装备建设中由于缺少自顶向下联合作战需求管理机制，作战部门、装备部门在装备需求生成与管理上职责权力不明确、协调机制不顺畅、程序法规不完善，没有明确的责任主体制定发布权威的联合作战需求文件，造成各军兵种需求分散、交叉、分歧，不能协调统一，无法有效牵引装备建设规划，影响装备建设规划系统性、科学性和权威性，最终导致装备分散建设、重复建设。

2.2 装备全系统管理的体制机制不完善，导致集中统一领导弱化

一是集中统一领导体制不健全影响全系统管理。由于总装备部成立时，装备领导体制调整不够彻底，各总部分管的陆军装备、电子信息等装备建设并未完全实现统一领导，正在发展的航天装备等又出现新的多头管理的问题。在电子信息装备建设中，装备建设与信息化建设被并列起来、甚至割裂开来，总装与总参信息化部之间职能交叉、责任不明，加上各军兵种强调自成体系，导致型号繁杂、技术体制多类并存，互联互通互操作困难，难以高效集成，机械化信息化复合发展整体结合不紧，严重阻碍了基于信息系统的体系作战能力的提升。陆军装备建设多部门管理、各阶段工作分割、型号繁杂等问题不能有效解决，通用化、系列化、组合化要求不能充分落实，功能集成、技术整合、体系精干难以实现。航天装备存在总参、总装、军兵种争任务、立山头、分头建设、分散管理、资源难以共享、地面配套设施设备重复建设等现实问题，尚未建成集中统一、平战结合、运行顺畅的领导管理体制，影响航天装备整体建设效益和各部门自身主体建设任务。

二是部门分割削弱全局效益。各军兵种和总部分管装备部门分割，立足军兵种和部门建制开展装备建设，追求装备种类、性能大而全，争项目、争资源，总装难以权衡，制定规划和执行规划中某种程度上存在规划不权威人权威的问题，规划外乱上项目、乱铺摊子，过分强调局部效益损害了全军装备建设全局效益，导致装备型谱繁杂、重复建设多、横向联合少、标准不统一、互联互通性差、保障复杂等突出问题。

三是规划不能有效主导资源配置。规划与预算分割，不能依据规划自上而下统筹经费分配，不从体系建设需要出发优先向体系贡献度大的建设项目配置资源，经费切块使用，存在先分配经费后定项目的问题，降低了有限资源的使用效益。

2.3 装备全寿命管理力度不够，全寿命各阶段规划计划和经费投入不合理

目前，在装备建设中还存在着全寿命管理力度不够、全寿命各阶段规划计划和经费投入不合理的问题。目前体制按阶段设置部门管理，预研、研制、购置、维修各部门统筹各自阶段建设需要，制订相应规划计划，相互衔接不紧，项目安排存在随意性，各阶段经费投入不够合理，老旧装备数量大，占用较多维持经费，新型作战力量装备研制采购投入和战略性基础研究投入受到影响。

2.4 装备建设与国防科技工业建设统筹管理不足，军民融合不充分

装备建设与国防科技工业统筹协调、充分实现军民融合是提高装备建设效益和装备持续发展的重要保证。但在实际工作中，装备建设与国防科技工业建设统筹不足，军民融合不充分，装备建设与国防科技工业建设无法实施统一管理。总装备部和国防科工局分属军地不同部门，两者之间是需求与供给的关系，两者利益和追求目标不一致，造成装备建设与国防科技工业建设，分头管理、分头投资，造成规划不协调、投资重点和方向不一致、条件建设滞后影响装备建设进程、装备采购不能全成本核算等问题。

3 加强装备建设集中统一领导的对策建议

适应新形势下装备建设集中统一领导的新要求，针对现阶段装备建设领导存在的突出问题，提出如下对策建议。

3.1 建立以作战部门为主体、自上而下的联合能力需求管理机制，发挥需求对装备建设规划的牵引作用

一是设立联合能力需求审查监督委员会。联合能力需求审查监督委员会主要职能是提出联合作战构想、联合作战任务、联合作战能力需求，审批联合作战能力需求文件并向各军兵种、各级作战部门及装备部门发布，对各军兵种各级作战部门能力建设进行监督。

二是设立联合能力与装备需求管理协调机构。联合能力与装备需求管理协调机构在总部及军兵种层面设置，主要负责联合能力设计并向联合能力需求审查监督委员会提供决策建议，将联合能力需求审查监督委员会批准的联合作战能力转化为联合作战装备体系及型号需求，以及科研生产需求。对需要装备建设解决的能力提出装备建设方案并具体化为项目。把联合能力需求贯彻到装备建设全过程，确保装备建设与联合能力需求保持一致，确保各军兵种装备协调发展，避免装备分散重复建设所导致作战能力缺陷、能力冗余、建设资源浪费问题。

三是建立严格的装备需求文件制定、审批程序。按照“军事任务需求－军事能力需求－装备体系需求－装备功能需求－装备技术需求”自上而下、上下结合的程序，将军事任务需求转化为具体的装备建设需求，以正式文件形式发布到各级有关部门执行，发挥对装备建设的指导作用。

3.2 完善装备全系统集中统管的体制机制，加强规划计划预算联合审议、监督和评估

一是完善军委和总部全系统集中统一领导体制，强化总部集中统一领导地位。关键就是要围绕装备全系统集中统管，明确军委和总部与各军兵种间职权，建立自上而下的装备建设集中统管体制机制，提升总部集中统一领导地位，加强总部对全军装备建设集中统管。加快解决电子信息装备、陆军装备、航天装备建设多头分散管理问题。电子信息装备建设应由装备部门负责统一领导管理，将装备信息化顶层规划纳入全军装备建设规划统一组织体系论证和顶层设计，作战部门负责制定信息互联互通、信息资源共享、信息系统开发、信息安全等方面的政策和准则。陆军装备建设应成立陆军部统一管理，并接受总部统一领导。航天装备建设应由总部统一领导，纳入全军装备体系建设规划，由联合作战指挥机构及各军兵种提出需求和使用，航天力量部门实施建设。

二是加强规划计划预算联合审议、监督和评估，增强规划计划和资源配置的科学性、权威性、严肃性。关键是要强化军委和总部在顶层设计和资源配置中的权力，调整军兵种在装备建设规划和资源配置中的职能，解决部门分割、难以权衡的困局。设立装备建设规划计划预算联合审议、监督和评估委员会，负责对装备规划计划预算联合审议，并负责规划计划预算执行的监督与评估，向军委提供决策建议。总部负责按联合能力审查监督委员会批准发布的联合能力需求文件，自顶向下制定装备建设规划和资源配置方案，对各军兵种装备建设总体协调、整体优化，对同一类装备建设项目，不论属于哪个军兵种或部门，都应列入同一类规划进行综合平衡，按体系作战能力贡献度确定装备建设项目优先序，经费按项目优先序分配，以规划主导资源配置，杜绝装备建设经费按比例切块分配给各军兵种、各部门后由军兵种各自决定建设项目。总部制定的装备建设规划和资源配置方案征询军兵种意见并根据需要调整后，提交规划计划预算联合审议、监督和评估委员会审议。军兵种负责按照联合能力需求审查监督委员会批准发布的能力需求文件，提出各自的装备建设规划方案，提交总部纳入全军装备建设规划统筹，对总部制定的装备建设规划和资源配置方案提出意见建议，并按军委和总部批准颁发的规划方案实施各自的装备建设任务［6－7］。

三是加强重大联合项目和通用项目的审批、监督和评估。在整体规划中确定跨部门、跨系统的重大联合项目及全军通用项目，由军委和总部成立项目办对此类项目进行管理，抓好联合研制、联合采购、联合作战试验过程的监督和评估。

3.3 完善装备全寿命统管协调机制，加强装备全寿命各阶段建设统一领导管理

一是抓好装备预研、科研、试验、购置、维修综合规划。必须围绕装备建设整体目标，针对新建装备、现有不同代别装备的比例结构和寿命周期，做好预研、科研、试验、购置和维修各阶段建设规划整体协调，统筹考虑各阶段经费保障重点和经费投入比例。

二是建立完善各阶段主管部门负责、相关部门共同参与的决策协调机制。改变预研、研制、试验、购置、维修各部门管理各自阶段建设需求、规划的现状，建立完善各阶段主管部门负责、相关部门共同参与的决策协调机制，推进装备预研、科研、试验、购置、维修保障一体化管理。

三是提升预先研究领导管理机构地位，加强预先研究领导管理。预先研究是自主创新发展的先导和源泉，是事关装备可持续自主创新发展的关键。当前，我军装备正处于自主创新跨越发展的重要时期，自主创新对于装备发展的作用前所未有的突出和紧迫，必须提升预先研究领导管理机构地位，加强预先研究领导管理，完善自主研发体系，加快突破战略性、基础性和前沿性关键技术，支撑装备可持续自主创新发展。

四是建立作战试验评估机构，完善作战试验评估体系。试验是装备全寿命管理各阶段中非常重要的环节，信息化战争体系对抗的特点要求装备试验必须置于体系作战环境下进行试验，检验装备的体系贡献度。目前，我军装备试验环节中作战试验缺项，尤其是联合作战试验更是空白。必须完善总部装备试验体系，尤其是联合作战试验体系，保证总部对装备的独立、权威试验评估。

3.4 加强国家层面统筹，发挥军方主导作用，推动装备建设与国防科技工业军民融合深度发展

一是要建立国家层面军民融合领导机构，建立军地部际协调机制，制定国家层面的法规，保证军民融合深入推进。突出军方主导、国务院相关部门联动，共同制定军民融合发展规划、重大政策等，实现装备军民融合发展的总体设计与协调推进。

二是整合军队装备部门和国务院军工管理部门，建立由军方主导的国防科技工业协调部门，负责装备军民融合式发展的总体设计与协调推进，加强装备建设和国防科技工业建设的战略统筹，改变现行国防军工基本建设投资体制。国家预算分配应将军工基本建设费（包括条保费、技改费）纳入装备建设费预算，实行国防科研试制费、装备购置费和军工基本建设费的集中统一管理，实现装备全成本核算，提高国防经费整体使用效益。

三是完善政策机制，促进民企参与装备建设。完善政策机制，营造公平竞争环境，打破标准壁垒，扩大军民技术兼容，规范市场准入，畅通军民信息共享渠道，加强财政税收扶持，引导和促进民企有序参军。

4 结束语

本文针对新形势下装备建设面临的新课题和现阶段装备建设领导管理体制存在的突出问题，从体制机制上提出了加强装备建设集中统一领导的对策建议，解决问题的具体办法还需要更进一步研究。

（References）

［1］游光荣.关于我军装备建设阶段性特征和规律的认识［J］.中国军事科学，2009，103（1）：55－60.

［2］白凤凯.装备采办比较研究［M］.北京：国防工业出版社，2011：93－102.

［3］周碧松.中国特色武器装备建设道路研究［M］.北京：国防大学出版社，2012：59－61，202－205.

［4］于川信，周建平.军民融合式发展体制机制论［M］.北京：国防大学出版社，2011：270－430.

［5］白凤凯.美军联合能力需求管理研究［M］.北京：国防工业出版社，2014：21－54.

［6］胡光正.当代军事体制变革研究［M］.北京：军事科学出版社，2007：228－265.

［7］胡光正.军队组织编制学教程［M］.北京：军事科学出版社，2012：178－199.