新形势下海防建设必须贯彻军民融合思想

■ 刘南飞

习主席在第五次全国边海防工作会议上强调，边海防工作是治国安邦的大事，关系国家安全和发展全局，并提出了坚持军民合力共建边海防、统筹边海防建设和边境沿海地区经济社会发展的具体要求，为新形势下海防建设指明了方向。建设强大稳固的现代化海防离不开军地共同努力，军地双方都应自觉地站在国家发展和安全战略的高度，统筹海防建设和沿海地区经济社会发展，牢固树立加强海防建设的责任感和使命感，切实找准海防战备军民融合式发展存在的问题，拿出针对性强的对策措施。

建立完善军民融合法律法规体系。目前，海防战备军民融合式发展滞后于形势和任务需要，原因之一是法制化建设落后，法规制度体系不健全。表现在顶层设计上，缺乏国家层面对军地协调机制、需求对接机制、资源共享机制、市场运作机制和基础设施建设领域的法律规定，导致海防军民共建领导机构不健全、职责划分不明确、指挥关系不顺畅、功能相互交叉；部分法规对于海防基础设施建设依托军民融合贯彻国防功能有所涉及，但规范性不强，有些内容因缺乏实施细则难以进行操作；部分沿海地区民用设施建设贯彻军事需求的建设规范不是以法律条文的形式颁布，强制约束力弱；部分法规制度相对陈旧，甚至停留在计划经济时代，难以适应当今时代发展要求，阻碍了海防建设军民融合创新发展。对此，应建立健全有中国特色的海防法律法规体系，增加军民融合相关法律条文和法规，为深化海防建设提供军民共建的基本准则和行动指南。一是加强法规的顶层设计。出台《军民融合促进法》，规范军民融合的各级组织机构、责任与权限、工作规程和管理体制与机制，促进军民融合由理念转化为实践。二是健全配套法规制度。制定《军地通用技术标准条例》《基础设施贯彻国防功能条例》《军品市场准入条例》等法规，规范经济建设与国防建设相互促进的方法，规定建设资金的合理组成和管理办法；制定军民通用技术标准，把贯彻国防功能的标准融入国家标准或行业标准之中；明确国家对各级政府和企业建设基础设施贯彻国防功能进行补偿的原则和机制等，为地方资金和技术进入军品市场提供“快车道”和“限速带”。三是修订现有相关法律法规。对《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国知识产权法》《民营企业参与国防建设条例》等法律法规中与形势任务和市场经济发展规律不相适应的条款予以修订，规范国家边海防部门、职能机构、地方政府、民营企业在海防建设及军民融合发展中的职能任务，为推进军民融合在海防建设中的深度发展奠定法制基础。

大力促进经济建设与海防建设配套发展。经济建设是海防建设的物质基础，海防建设是经济建设的安全保证。在改革开放的浪潮中，大多数沿海地区充分享受到了海防安全和海洋资源给当地经济带来的巨大好处，整体建设尤其是经济建设走在全国的前列，但是，经济建设的强势发展尚未带动已经明显滞后的海防战备建设。地方政府只看到在平时提升海防建设需要投入大量资金，没有看到海防建设在战时的安全屏障作用，依靠经济发展反哺海防建设方面的力度不够。对此，要从根本上改变军民分割的现状，使两个系统宏观有序、战略配套、体系兼容、互通互融，实现整体效能最优。一是要建立健全决策机制。在中央成立军民融合发展委员会，制定军民融合年度建设规划、审核各级军民融合建设计划、统筹军地资源配置、促进军地技术相互转化和重大军地两用项目立项，为海防建设军民融合式发展提供体制机制保证。二是要改变现行的国防采办制度。打破“闭门造车”的军品建设格局，推进军用标准体系化、通用化、国家化，推动民间资金和技术进入军品市场，吸引最先进的信息技术和工程技术参与海防基础设施建设。三是要充分整合军地资源。在地方信息资源库中提取能为军队所用的民用信息，转化吸收先进的民用技术应用于军事领域，租用在特定领域或特殊时段才会用到的技术或设备。通过军民融合的手段，使军队既能合理借力建设海防，又能将精力集中用于战备训练。

强化军警民联防体系整体建设。健全军警民联防机制，对于在我海防安全受到军事威胁、遭敌偷袭或武装恐怖活动时，发挥军地整体威力，提高海防管理和整体防卫作战能力意义重大。经过军地多年的协调配合，基本形成了稳定的海防军警民联防机制。但是，由于参与力量分属不同领域，难以形成强有力的领导指挥，对各支力量的统筹管理也缺乏行政约束力，区域、部门间联防联控的协调机制滞后，联合执法效能较低；军警民联防基础设施建设相对薄弱，人力、物力、财力投入不足，技术支持欠缺；联防联控应急预案不完善，制约海防建设特别是军事斗争应急准备工作的有效落实。对此，应针对新形势下沿海地区民情、社情复杂的新情况、新特点，着眼军警民的职能分工和使命任务，从联防机构、组织和机制等方面，不断强化军警民联防体系整体建设。一是建立实体性领导机构。在国家层面成立边海防实体领导机构，负责统筹协调全国边海防力量运用；在沿海各省成立与国家层面相对接的海防领导机构，统一指挥辖区内各支海防力量。二是完善区域性联防组织。联防区域划分后，各区域内要建立的联防组织，应根据防区内各单位的力量分布情况而定。通常由海防部队的营（连）、海警部队的支（大）队、地方公安系统与民兵营（连）等单位组成军民联防组。联防区由海防部队的团和沿海地区的县组成，以县委为主组成领导班子，其办事机构通常设在县人武部。联防区的上一级通常由市委、市政府和军分区相关负责人组成海防工作领导小组，统一组织本地区的联防工作。三是建立定期协作机制。联防组织成立后，要设立分系统间日常对接机构，并定期召开联席会议进行情报信息沟通、情况融合共享，并制定工作要点。四是明确联防责任分工。军队主要负责沿海和海上防卫警戒，防范、制止和打击外来入侵、蚕食、挑衅以及越界破坏等活动；海警部队主要负责沿海地区和海上治安管理，防范、打击沿海地区走私、贩毒、偷渡等违法犯罪行为，组织参与沿海地区的反恐和处置突发事件工作，海事、检验检疫、海关等部门负责相应的维权执法和管理任务。

逐步推进基础设施融合有序发展。基础设施这一概念最早被用于军事，也称军用基础设施，而后逐渐被广泛运用于经济建设和社会发展领域。基础设施只具备单一军事或民用功能的仅占少数，大部分可以军民通用，比如机场、港口、道路、通信系统、能源系统等。这些基础设施是在未来战争中承载国家安全的有力依托，是将国防潜力转化为国防实力的关键环节。目前，基础设施贯彻国防功能有些弱化：地方经济建设贯彻国防和海防需求还不够，海防基础设施建设尚未纳入沿海地区经济建设的整体规划之中，滞后于地方经济社会发展；绝大部分基础设施的建设归于地方政府或企业，建设时考虑经济价值多、国防价值少；对于企业投资应该贯彻国防功能的项目，政府重视和扶持不够，建成后也缺乏对其后期的运营管理。对此，应遵循市场经济规律，充分利用市场这个平台提供的便利条件，促进基础设施建设向军民融合方向发展。一是拓展海防基础设施建设途径。把海防基础设施建设纳入国家和地方经济建设规划之中，形成有机结合、同步发展的良好格局。改变经费分配上条块分割及分散使用与管理的方法，采取相对集中发展的方式，按照先急后缓、先重点后一般的原则进行。同时合理引入民间资金，在建设岸岛码头、环岛公路等可供地方使用的项目时利用社会资源，通过提供政策扶持和资金支持，确保能够吸引技术一流的公司参与竞争和建设。二是努力扩大军民协作范围。对于与海防战备关系密切的通信网络、通用车辆、船舶零（部）件加工和原材料生产等在技术上易于实现军民通用的工程，尽量利用社会力量，推进专业化生产，避免重复建设。三是做好统筹分工。按照统筹设计、重点建设、分块抓建的原则，依托民间力量对交通设施、通信光缆、供水、供电等可供军民两用的基础设施进行建设，军队重点建设沿海重要指挥工程、技侦阵地等敏感军用设施，把失去战备价值的军用工程交给地方，推动海防建设从整体到局部、由数量到质量的快速转型，使海防建设与经济社会发展在更广范围、更高层次、更深程度上有机结合。

［1］于川信.军民融合式发展理论研究.北京：军事科学出版社，2008.

［2］于川信、周建平.军民融合式发展理论与实践.北京：军事科学出版社，2010.

［3］姚淮宁.加强新形势下海防部队建设的几点思考.国防，2012（3）.

［4］韩宇、高新生.新时期海防建设存在的问题及对策.国防，2013（1）.