广州历史建筑保护的制度性障碍

◎ 赖寿华 孙永生 冯 萱

相对文物而言①，历史建筑保护还是一个新生事物，相应的制度建设仍处于起步阶段。2008年，国务院批准颁布施行的《历史文化名城名镇名村保护条例》（以下简称《条例》）首次在国家立法文件中将历史建筑②列为保护对象。目前，我国历史建筑保护制度方面的研究成果主要集中在对先进国家或地区的经验介绍[1-9]，少数学者已开始从制度的层面探讨我国历史建筑保护，包括地方立法[10-11]、实践回顾[12]、制度建构[13]以及产权[14]、法律[15]等方面，但缺乏针对具体地区现实问题的全面反思。

本文以广州为例进行历史建筑保护制度的系统反思，剖析问题根源，提出改进方向，为历史建筑保护工作提供建议。

一、广州历史建筑保护概况

广州市在历史建筑保护方面起步较晚，基础薄弱。2014年1月,市政府认定了广州市第一批历史建筑398处。同年2月，《广州市历史建筑和历史风貌区保护办法》（以下简称《办法》）正式实施。通过地方立法，广州市已初步建立起来了包括普查、认定、保护规划与技术规范、修缮管理、信息建档和日常监管等内容的历史建筑保护工作框架，并创建了文化遗产普查、房屋征收前的调查、整体征收(改造)、预先保护等制度（图1）。历史建筑保护在“小步慢跑”、摸索前进的过程中取得了显著的成绩，但仍然存在很多问题尚待解决。

图1 广州市历史建筑保护工作框架

2013年6月金陵台、妙高台两栋民国建筑被开发商“强拆”[16]，同年9月沥滘村民上书反对自家列入历史建筑[17]，2014年5月第一批历史建筑冠英书院起火[18]，同年7月，两栋第一批历史建筑因违规修缮被查处[19]……在社会对历史建筑保护呼声高涨以及立法日渐完善的情况下，历史建筑的破坏仍在继续。反思保护制度建设的问题，探索问题解决的思路，已成为广州历史建筑保护的当务之急。

二、广州历史建筑保护的制度性障碍

（一）申报过程的程序性障碍

1.申报程序复杂周期长

《条例》规定，历史建筑由城市、县人民政府确定公布。然而，根据《广东省城乡规划条例》（2013），广东省各城市、县人民政府建立的历史建筑名录须要报省政府核定后方可公布③，其申报审批程序甚至比保护级别更高的区级文物更加复杂，周期更长（图2）。从2014年1月广州市政府认定第一批历史建筑名单至今，由于该名录未完成省政府的核定程序,至今尚未公布。

图2 广州市历史建筑申报审批程序

在配套政策尚不够完善的情况下，申报审批期间缺乏全社会的保护监督，容易引发历史建筑抢拆等问题。2013年10月，海珠生态城（首期）规划公示期间，两栋被列为文化遗产保护线索的清末民国建筑被拆。

2.申报过程多方干预

在历史建筑保护相关的补偿、激励政策尚未明确的情况下，保护责任人担心单位或个人利益受损，对申报过程过度干预，引发申报过程中出现历史建筑的选择性保护。尤其是级别较高、影响力较大的个别机关、事业单位通过多种方式向组织申报部门施加压力。其结果往往是那些产权明晰、利益冲突小的建筑入选保护名单，而大量产权复杂、利益冲突大的建筑，即便是保护价值突出也难以进入申报名单。

以某高校为例，校园内三栋由著名建筑师主持规划设计的早期岭南现代建筑原本均入选广州市第一批历史建筑推荐名单。然而校方以扩大学校规模为由多次提出反对意见，经过多方博弈，最终在专家一再坚持下，仅将其中一栋建筑列入保护名单。

（二）管理分工的组织性障碍

1.部门管理条块分割

依据广州现行的职能部门分工，文物行政主管部门和规划行政主管部门各自负责文物和历史建筑的普查、申报和管理工作。这造成了文物、历史建筑保护体系的分离，降低了文化遗产普查的工作效率。在部分区的文化遗产普查组织工作中，文物行政主管部门和规划行政主管部门分别负责不可移动文物和历史建筑的普查工作，导致同一地段的重复普查（图3）。而条块分割的管理体制也引发申报、认定过程中的相互推诿，“晋级”、“降级”和“退出”机制不畅，不利于文物、历史建筑之间保护级别的动态调整。

2.联动机制运行不畅

根据《办法》，广州市建立以区级人民政府为属地责任主体，街道办事处、镇人民政府为日常巡查、现场保护主体的文化遗产保护联动制度。一方面，“联动机制”中涉及多级政府、多个部门，各方力量尚未统一认识，难以形成合力；另一方面，在对历史建筑日常巡查和现场保护工作的内容、方式、机制尚不熟悉的情况下，基层部门被赋予太多对专业技术要求较高的管理职责，这必然会导致监管不力的问题出现。

2014年7月，两栋历史建筑的保护责任人由于违反修缮要求，拆除临街立面和改换阳台栏杆，将面临被查处或处罚的境地。发生破坏事件的这几个街道办都是由城管负责日常巡查。由于缺乏专业知识，个别城管人员认为，“业主光是拆,没有建，不算违法。”这起违法事件是由民间保护人士首先发现，向规划部门举报才得以停止施工的。

（三）行为约束的法制性障碍

1.政府行为的约束力空缺

国家、地方立法文件中均对地方政府保护历史建筑的职责作了明确的规定，但对地方政府不作为、迟作为的行为缺乏约束，也缺少限制或处罚的规定，再加上地方政府对土地财政的依赖，执法“真空”、选择性执法等问题屡见不鲜。

图3 广州市部分地区不可移动文化遗产普查组织机制

2013年6月，民国建筑金陵台和妙高台被开发商“强拆”事件中，《人民日报》记者调查发现，尽管拥有政府一纸“缓拆令”，但由于在法律上存在保护“死角”，以及相关部门的“迟作为”，两幢建筑最终还是难逃厄运[16]。

2.破坏行为的震慑力不强

《办法》关于破坏历史建筑的处罚是依据上位法《条例》的规定，历史建筑破坏行为的最重惩罚为，对单位并处20万元以上50万元以下的罚款，对个人并处10万元以上20万元以下的罚款。破坏历史建筑的违法成本低，对过分追求经济效益的市场行为的震慑力有限。广州历史城区内大量“已批未建”地块内的历史建筑保护工作面临巨大挑战。

（四）激励机制的缺失性障碍

1.扶持奖励机制缺失

广州历史建筑保护政策重责任分担，轻权益保障。历史建筑具有商品和公共物品的双重属性。在土地价值主导的市场经济环境下，历史建筑保护的成本和收益往往难以平衡。一栋建筑一旦列入保护名单，作为公共利益的代表，政府本应为此给予必要的资金资助或政策倾斜，确保“地役权”④设置的合理性。然而，广州历史建筑保护责任的分摊缺乏相应的激励机制，保护责任人的合法权益和合理诉求无法得到保障，保护动力不足，甚至导致居民反对其房屋列入保护名单。

2013年9月，12名沥滘村民因“担忧保留这些老屋就会失去很多的拆迁补偿”，联名上书市政府，明确表示“坚决反对”将这些村民的老房子列为历史建筑，并“要求参加城中村改造以获得补偿”[17]。

2.利益平衡机制不畅

多元利益的平衡是历史建筑保护制度建设成败的关键所在。居民、开发商、政府、社会公众等构成了历史建筑保护多元化的利益群体，他们有多样化的利益诉求。目前，广州市针对开发地块内的历史建筑采取“整体征收”的政策，即在原业主同意的情况下将历史建筑纳入征收范围，但不得拆除。《办法》规定，因历史建筑保护导致该建设项目总建筑面积减少的，建设单位可以向城乡规划主管部门申请将减少的建筑面积等价值置换至该单位自有产权、规划用途类似的其他地块。但由于市、区税收征收分配机制和市场项目运营特征等原因，开发权补偿政策的可行性较低，进而引发建设单位对此类项目抵触，甚至强拆、偷拆历史建筑。

（五）资金保障的来源性障碍

1.旧城历史欠账多

广州历史建筑危房修缮任务艰巨，保护资金缺口巨大。大量居住类的历史建筑产权复杂，建筑破败，设施陈旧。如何填补旧城区多年欠账积累下的财政窟窿是政府不愿面对的客观事实[12]。根据广州市国土房管局提供的数据，广州市第一批历史建筑名单中涉及政府直管房117处，其中严重损坏房和危险点房约占三分之一（约40处）。同时，第一批历史建筑名单的私房中也存在大量危房亟待政府给予补助。

2.保护资金筹集难

《办法》规定市、区政府设立历史建筑保护专项资金。在历史建筑保护专项资金管理办法尚未出台的情况下，市区两级政府的财政预算中均未设立用于历史建筑保护的专用资金，土地收益中的留取比例也无任何规定，再加上多元化的社会融资体制尚未建立、经营性投入有限等原因，目前广州历史建筑保护专项资金仍然停留在讨论建议层面，并无明确来源。

（六）活化利用的政策性障碍

1.忽视功能更新

与国内其他城市一样，广州历史建筑保护主要关注物质空间修缮层面，对功能更新、合理利用缺乏激励措施和政策支持。这种冻结式的保护方式，难以发挥历史建筑的潜在价值，也削弱了保护责任主体的积极性，无法解决长期维护和监管问题。加之各种规划、建筑、消防等规范约束，社会参与历史建筑活化利用的门槛高、渠道少。

2.割裂整体发展

当前，广州历史建筑保护政策侧重于建筑本体的静态式保护与控制，较少考虑外部效益，即对地区整体发展的促进作用。这割裂了历史文化保护与城市融合发展的协同关系，历史建筑无法发挥其潜在的社会、经济价值，反而成为了城市发展的包袱，甚至绊脚石。

三、国内外历史建筑保护制度的经验借鉴

广州市历史建筑保护制度性障碍的问题根源在于“只堵不疏”的被动式保护思维。借鉴国内外先进经验，建议从以下几个方面完善广州市历史建筑保护制度建设。

（一）严密快捷的申报制度

简化历史建筑申报流程，构建严密的申报程序，并与广州文化遗产预先保护制度相结合，形成动态的保护系统，实现快速、有效的保护。

在国家登录制度下，美国历史建筑认定程序简单快捷。从提交申请到得到官方正式答复，其周期最长只需要4个半月[4]。而英国《城乡规划法》规定，历史建筑从最初的选定到撤销的程序，包括建筑保护通告、登录令签署后的行为、反对登录的申诉等法律程序，使其成为一个具备新陈代谢功能的动态保护系统[1]。这种周期短、节奏快、适应性强的登录方式，对广州历史建筑的申报制度具有借鉴意义。

（二）权责明晰的管理职能

在完善文化遗产保护联动制度的基础上，改进管理职能，进一步明确历史建筑保护管理部门的权责分工，提高保护监管执法人员的专业技术水准。

美国的历史建筑国家登录体系以从中央到地方三个级别全权负责的保护机构为主体，所有涉及历史建筑保护的项目均需从下而上分层级获得授权，否则无法进行[4]。同样在法国，历史建筑保护和管理的权利是由国家及国家在地方的权力机构负责[3]。这种管理机制权责分工明确，确保了历史建筑保护的目标和利益相统一。

（三）立法保障的监管制度

完善历史建筑保护的法制建设，尝试建立历史建筑监管人制度，提高社会监督意识，加强对政府行为的监督检查，加大对历史建筑破坏行为的惩罚力度。

意大利“文物监管人”制度和法国的“国家建筑师”制度，都有效保证了对地方政府、私人的约束力。意大利文物监管人代表中央政府派驻各地，有法律规定的执法权，有权阻止地方政府、私人的任何不适当开发行为[2]。法国历史建筑所有的工程项目必须经过法国国家建筑师的同意，确保保护原则不受地方利益的左右[3]。

（四）切实可行的激励机制

构建切实可行的激励机制，将历史建筑保护与税收减免、征地安置、土地出让等现行政策挂钩，统筹保护责任与利益保障，发挥保护责任人和社会团体等保护与合理利用历史建筑的主动性。

欧洲各国主要采取税收经济杠杆鼓励私人的保护行为。一般日常维护主要与收入税、财富税、遗产税、赠与税减免挂钩，功能更新和改造利用（较大的工程）主要与增值税减免挂钩。在日本，国家规定“登录有形文化的历史建筑都可减免50%的土地使用税和50%以内的固定财产税。此外，这些历史建筑的所有者还可从日本开发银行或北海道东北开发银行获得房屋修缮及开发所需部分低息贷款”[10]。

（五）多元稳定的资金保障

加快出台《广州市历史建筑和历史风貌区保护专项资金管理办法》，进一步明确各级政府在历史建筑保护方面的财政预算，广开渠道引入社会资金，形成稳定的资金保障和管理制度。

近几十年来，西方发达国家引入历史文化遗产经营理念，逐渐建立了政府主导、市场参与、民间慈善及资金支持相结合的历史建筑保护资金筹措机制。以英国为例，历史建筑保护资金主要来源于民间保护团体（其中国家每年提供给慈善团体33亿英镑）以及福利彩票等。机构主要通过商业运作，使保护资金长期稳定增值，但只能不断投入公益事业。例如，国家信托主要接受国家的政策倾斜，国家遗产纪念基金主要接受国家资助，而遗产彩票基金主要募集彩票收入[9]。

（六）长效持续的活化政策

将历史建筑保护与旧城产业提升、人口结构优化和物质环境改善统一起来，鼓励社会力量参与历史建筑活化利用，形成长效、可持续的保护机制。

香港“活化历史建筑伙伴计划”在政府及专业人士的监督之下，将历史建筑交给社会机构运营。这些建筑活化利用为精品酒店、中国当代艺术学院、传统中医药保健中心、中国文化博物馆等，既减轻了政府负担，又提高了公众对保护历史建筑的热情，增加了香港的旅游吸引力并创造地区就业机会[6]。

四、结语

综上所述，历史建筑保护已成为社会广泛关注的焦点，广州在此方面起步较晚，虽已取得一定的成就，但依然存在申报程序、管理分工、行为约束、激励机制、资金保障和活化利用等方面的制度性障碍。其问题的根源在于“只堵不疏”的被动式保护思维，保护政策难以适应发展需要。未来广州历史建筑保护亟待建立严密清晰的申报流程，明晰管理部门的职能分工，提高管理人员的技术水准，并完善对政府行为的监督检查，加大对破坏行为的处罚力度。同时，出台与现行税收政策挂钩的保护激励机制，明确各级政府保护资金的财政预算，鼓励社会力量参与历史建筑活化利用。在国家新型城镇化背景下，抓住城市转型发展的历史机遇，将历史建筑保护融入城市社会、经济和环境发展的目标之中，丰富城市发展内涵，提升城市发展质量。

注释：

①自1961年，国务院公布第一批全国重点文物保护单位以来，文物建筑保护建立起了以《文物保护法》为基础的相对完整的保护体系。

②依据《历史文化名城名镇名村保护条例》，“历史建筑，是指经城市、县人民政府确定公布的具有一定保护价值，能够反映历史风貌和地方特色，未公布为文物保护单位，也未登记为不可移动文物的建筑物、构筑物。”

③《广东省城乡规划条例》（2013）第五十四条规定，城市、县人民政府应当建立历史建筑的保护名录，报省人民政府核定后公布。

④《物权法》规定，地役权人有权按照合同约定，利用他人的不动产，以提高自己的不动产的效益。土地上已设立土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等权利的，未经用益物权人同意，土地所有权人不得设立地役权。

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[18]何姗.“广州首批历史建筑”又遭火灾[N/OL].新快报,2014,5,30. http://epaper.xkb.com.cn/view/ 932713.

[19]何姗.广州两历史建筑违规修缮或首开罚例 [N/OL].新快报,2013,7,30.http://news.xkb.com.cn/shendu/2014/0730/340508.html.