提高全民安全意识 完善食品法律法规——论如何改变我国食品安全现状

本刊记者 卢莹

提高全民安全意识 完善食品法律法规
——论如何改变我国食品安全现状

本刊记者 卢莹

习近平总书记指出：“如果食品安全长期做不好，会被质疑执政不够格，食品安全是对我们执政能力的重大考验。食品安全社会关注度高，舆论燃点低，食品安全必须重视起来”

食品安全事关国家安全，这决不是一个耸人听闻的命题；“民以食为天”也绝非老生常谈——人类的活动首先离不开食品，不论是军事、科技、生产、生活，食品都是最基本的保障。古人说“兵马未动，粮草先行”，正是食品关乎国家安全的一个佐证。

食品安全关乎国家命脉

无可非议，食品安全关系到全人类的生存、生活、生命的延续，是人类发展的一个重要课题。食品安全问题已成为全球面临的共同挑战，给全世界带来巨大的影响。现如今，随着生活水平、生活质量和思想意识的提高，人们对食品的质量与安全的意识均在不断地增强，功能性食品、绿色食品、转基因食品等用语频繁出现在媒体和日常生活中，食品安全问题是成为目前我们最为关注的话题之一。

随着科技的发展，食品安全与化学物质息息相关。例如，化学添加剂的使用，大大改善了食品的质量和色香味，对防腐效果产生积极作用。但是，滥用食品添加剂也会引发多种食品安全问题。同样，还有化学药物残留，化学反应生成有毒物质等都与食品安全问题密切相关。1996年，世界卫生组织将食品安全界定为“对食品按其原定用途进行制作、食用时不会使消费者健康受到损害的一种担保”，将食品卫生界定为“为确保食品安全性和适用性在食物链的所有阶段必须采取的一切条件和措施”。食品质量则是指食品满足消费者明确的或者隐含的需要的特性。

从目前的研究情况来看，在食品安全概念的理解上，国际社会已经基本形成如下共识：

首先，食品安全是个综合概念。

其次，食品安全是个社会概念，与卫生学、营养学、质量学等学科概念不同，食品安全是个社会治理概念。在发达国家，食品安全所关注的主要是因科学技术发展所引发的问题，如转基因食品对人类健康的影响；而在发展中国家，食品安全所侧重的则是市场经济发育不成熟所引发的问题，如假冒伪劣、有毒有害食品的非法生产经营。我国的食品安全问题则包括上述全部内容。

第三，食品安全是个政治概念。无论是发达国家，还是发展中国家，食品安全都是企业和政府对社会最基本的责任和必须做出的承诺。食品安全与生存权紧密相连，具有唯一性和强制性，通常属于政府保障或者政府强制的范畴。而食品质量等往往与发展权有关，具有层次性和选择性，通常属于商业选择或者政府倡导的范畴。近年来，国际社会逐步以食品安全的概念替代食品卫生、食品质量的概念，更加突显了食品安全的政治责任。

第四，食品安全是个法律概念。自20世纪80年代以来，一些国家以及有关国际组织从社会系统工程建设的角度出发，逐步以食品安全的综合立法替代卫生、质量、营养等要素立法。1990年，英国颁布了《食品安全法》；2000年，欧盟发表了具有指导意义的《食品安全白皮书》；2003年，日本制定了《食品安全基本法》；部分发展中国家也制定了食品安全法。综合型的食品安全法逐步替代要素型的食品卫生法、食品质量法、食品营养法等，反映了时代发展的要求。

基于以上认识，食品安全的概念表明，食品安全既包括生产安全，也包括经营安全；既包括结果安全，也包括过程安全；既包括现实安全，也包括未来安全。

但是由于科技、社会发展的不平衡性，食品安全问题的内涵及轻重缓急在不同国家、不同地区也不完全相同，人们对食品安全的理解也有不同程度的差距，食品安全也要以国情为出发点。在我国食品的安全性通常被解释为“在规定的使用方式和用量的条件下长期食用，对食用者不产生不良反应的实际把握”。所谓不良反应包括由于偶然摄入某一种食品对机体所产生的急性毒性(伤害)或长期微量摄入所产生的慢性毒性，例如致癌性和致畸性等。随着科技的进步和分析技术的提高，有些曾被认为是绝对安全、无污染的食品，后来又发现其中含有某些有毒有害物质，长期食用可导致消费者慢性中毒或危及其后代健康；而许多被宣布为有毒的化学物质，实际上在许多食品特别是在天然食品中以极微量的形式广泛存在，并在一定含量范围内有益于人体健康。因此，评价一种食品是否安全，并不是根据其内在的固有毒性，而是看其是否造成实际的伤害。

民以食为天 食以安为先

食品安全对于任何一个国家来说，无论对外对内都有巨大的影响——对外关系国际形象、对内关系国家民生，所以说，食品安全在国家安全中占有举足轻重的地位。

健康、绿色、环保的食品已成为国际上共同关注的话题。中国是出口大国，从国家安全的角度来分析食品安全问题，预防和减少食品安全事件的发生，就要加强国家间交流，积极建立合作平台；对内提升食品安全意识，对外改善食品国际形象；建立国家食品安全体系，加强政府监管，提高我国的食品质量，从而更有效地维护国家安全。

食品安全已成为衡量人民生活质量、社会管理水平和国家法制建设的一个重要方面，食品安全与人民的健康生活息息相关。如何能让城乡百姓长期吃上“放心肉”“放心菜”一直是中国政府关注的大事之一，而且一直在为之努力。

2013年，习近平总书记在中央农村工作会议上关于食品安全曾提出了具体要求：充分认识做好食品安全工作的重要性和紧迫感，增强维护食品安全责任感和使命感，认真抓好食品安全监管各项工作，努力维护食品安全。这说明党中央已经高度重视食品安全问题，并从多个方面着手，全方位、高智能、更灵活地从提高食品安全相关工作人员内在素质入手，更体现出我国改善食品安全现状的决心。

食品产业 在机遇中挑战

中国食品产业承担着为13亿人口提供安全放心、营养健康食品的重任，多年来一直是国民经济的支柱产业和保障民生的基础产业。为满足我国城乡居民消费，带动相关产业发展，提高农业产业化水平，实现工业反哺农业，促进社会和谐稳定，做出了重要贡献。

我国食品产业发展正处于重要战略机遇期，既面临市场空间持续扩大、农业生产稳步发展、高新技术应用加速、新兴食品行业孕育成长、宏观环境继续改善等重大机遇，也面临着食品安全风险广泛存在、能源资源环境约束加剧、转变发展方式加快、产业升级等重大挑战和压力。食品产业门类较多，本着突出重点、体现特色的原则，结合食品行业分类的实际，我国提出了粮食加工业等13个重点行业的发展方向、产业布局和发展目标。这13个行业可以划分为两种类型：一是关系国计民生、转化农产品数量大、产业关联度高、带动辐射能力强的行业，主要包括粮食加工业、食用植物油加工业、肉类加工业、乳制品加工业、水产品加工业、果蔬加工业、饮料工业、制糖工业、酿酒工业9个行业；二是近年来发展比较快、能够适应现代生活方式变化、符合今后食品消费需求结构升级趋势要求的行业，主要包括方便食品制造业、发酵工业、食品添加剂和配料行业、营养与保健食品工业4个行业。

值得一提的是，我国通过制定和实施《国家食品工业“十二五”发展规划》，客观分析存在的问题和面临的形势，有针对性地提出“十二五”对主要任务、重点行业和政策措施进行前瞻性和全局性的部署，指导我国食品产业加快产业转型升级，建设具有中国特色的现代食品产业体系，更好地满足人民群众不断增长的食品消费和营养健康需求。

综上所述，在把握工业化、城镇化、市场化、信息化、国际化发展趋势的基础上，我国综合考虑了经济发展、技术进步、人口增长、资源环境等多方面因素，我国食品产业发展的重要任务是：坚持走中国特色新型工业化道路、增强创新能力、加快转型升级、优化产业结构、提高食品工业质量和安全水平、提升国际竞争力，支持骨干企业做强、中型企业做大、小型企业做精，坚持市场化运作，完善配套政策，消除制度障碍；培育新兴食品产业；淘汰落户产能，重点在粮食加工、肉类屠宰加工、发酵、酿酒、乳制品等产能严重过剩领域，加快转型升级，通过转变发展方式，促进食品产业结构整体优化提升，把发展建立在创新驱动、集约高效、环境友好、惠及民生基础上，提高企业技术及装备水平，不断增强核心竞争力和可持续发展能力，加快实现由传统工业化道路向新型工业化道路的转型。

食品产业 从萌芽到完善

随着科学技术的进一步发展，现代食品产业发展迅速，食品加工的范围和深度不断扩展，利用的科学技术也越来越先进。我国食品产业自改革开放以来，历经坎坷，在激烈的市场竞争中求生存，并且有了迅猛的发展趋势。食品产业不仅与人民生活质量、健康水平密切相关，而且是消费品产业中为国家提供积累最多、吸纳城乡劳动就业人员最多、与农业依存度最大、与其他行业关联度最强的一个产业门类。中国食品产业是市场化程度较高的竞争性行业，这决定了中国食品产业结构的深刻调整。

萌芽期

我国现代化的食品产业是“进口型”的，开始于清末进口集结进行的面粉加工。但是从机械引进之日起，多年的发展都比较缓慢，真正比较系统而稳定的发展还是从新中国成立之后开始的。1952—1990年，我国食品产业体现出非常明显的农业国的特点。处于这一阶段的食品产业发展速度比较缓慢，整个行业的劳动生产率比较低，技术水平严重依赖国外进口，而且对引进技术的吸收水平很低。

觉醒期

1978年，我国迎来了改革开放，经济呈现全面振兴之势。改革开放为食品产业的发展带来了机遇，为先进技术的引进提供了便利条件，但由于食品产业有“久病积重难返”的困难，因而在开放之年没有爆发出迅猛的发展势头。从20世纪90年代开始，我国食品产业呈现出了觉醒之势，整体发展水平突然迈上了一个新台阶——食品行业从业队伍不断扩大、投资力度不断加大，这为整个食品产业的持续发展奠定了坚实的基础。随着整个食品行业的迅速发展，食品产品的进出口也日渐活跃，到2003年，我国进出口金额顺差更是客观。由此可见，此时我国食品产业已经有了较大的发展，迈上了一个新台阶。

发展期

进入21世纪，我国在政策上逐渐重视食品工业的发展，特别是在“十五”中加大了对食品产业科技研发的政策支持和资金支持力度，使得我国食品产业的发展表现出平稳、快速的发展态势。各项数据表明，我国食品产业行业企业效率得到了不断的提升，企业的劳动生产率也得到了一定的提高。在农副食品加工业、食品制造业、饮料制造业、烟草制造业方面更加大了投资力度，并扩大了国内外的市场，这些都是食品产业迅速发展的强有力的支撑。

在这一阶段中，得益于国家对食品产业的重视以及对食品产业重点技术研发的大力支持，我国食品产业年均增速都在20%以上。经过这段时间的快速发展，我国食品产业与世界发达国家水平的差距进一步缩小了，甚至在部分领域还接近国际领先水平，个别领域甚至已经达到了领先水平，为我国食品产业的进一步发展打下了坚实的根基。

黄金期

“十一五”期间，食品产业坚持走新型产业化道路，积极应对国际金融危机冲击，实现了又好又快发展，全面完成了《全国食品工业“十一五”发展纲要》规定的各项指标。食品产业总产值占工业总产值的比重由2005年的8.1%提高到2010年的8.8%，食品产业在国民经济中的支柱产业地位进一步增强；产品结构不断优化，市场供应更加丰富，主要产品产量稳步增长，保证了13亿人口的食品供应，产品结构向多元化、优质化、功能化方向发展，产品细分程度加深，深加工产品比例上升，新产品不断涌现，基本满足了国民对食品营养、健康、方便的需求。市场供应品种丰富多彩，规格档次齐全，满足了不同人群多层次的消费要求；产品质量总体稳定，食品安全水平提高，党中央、国务院高度重视食品安全工作，国务院成立了食品安全委员会及其办公室，加强了对食品安全的组织领导；食品产业技术装备水平提升，科技支撑能力增强；骨干企业发展壮大，产业集中程度提高；区域发展差距缩小，产业布局渐趋合理。

完善期

“十二五”时期，我国食品工业发展仍处于战略机遇期，既存在继续保持快速发展的重大机遇，也面临加快转变发展方式、保证食品安全等重大挑战和压力。

2013年3月22日，国家食品药品监督管理总局正式挂牌，卫生委、农业部、食药总局“三位一体”的食品安全监管新架构初步形成。随后，各省、市、县级政府原则上参照国务院整合食品药品监督管理职能和机构的模式，组建食品药品监督管理机构，对食品药品实行集中统一监管；同年10月29日，《中华人民共和国食品安全法（修订草案送审稿）》公开征求意见，草案涉及食品网络交易监管制度、食品安全责任强制保险制度、禁止婴幼儿配方食品委托贴牌生产等规定和食品安全责任约谈、突击性检查等多项修改，进一步完善了我国食品安全保障体系，进一步指明了食品制造行业安全、健康的方向。

如今，随着技术水平的提高和工作经验的积累，我国食品产业不断完善，行业规模快速增长，效益大幅提高，支柱产业地位进一步巩固，产品结构向多元化、优质化、功能化方向发展。食品产业的发展不断满足着国民对食品营养、健康、方便的需求。

人们对食品的质量与安全的意识均在不断地增强，功能性食品、绿色食品、转基因食品等用语频繁出现在媒体和日常生活中，食品安全问题是成为目前我们最为关注的话题之一

突破瓶颈 走向辉煌

纵观我国食品安全问题现状，尽管近些年来中国的质量安全标准、检测检验和认证体系建设已经取得了重大的进展，但是从总体上说，食品质量安全问题仍然很突出，主要存在以下问题：一是微生物造成的食源性疾病问题；二是化学污染所导致的食品安全问题；三是食品加工过程中的污染；四是违法生产、经营带来的食品安全问题；五是食品质量保障体系不够完善。要使中国食品安全总体接近发达国家水平，必须要突破食品安全工作中的“瓶颈”制约，努力建立和完善食品安全控制体系、法律体系。分析我国食品安全问题的有效对策，即：

1.转变管理理念与模式，从传统的“危机管理模式”转向“风险管理模式”。

2.加快推进食品工业企业诚信体系建设，落实企业主体责任，将食品安全风险关口前移，建立食品安全长效机制。

3.规范食品产业链，降低各种税费。

4.完善食品安全监管体系。

5.强化食品技术体系建设。

6.建立健全责任制和责任追究制。

7.强化食品安全的宣传与教育工作。

8.提高检测技术和能力。

9.加强国际合作，积极吸纳国际先进的食品安全管理经验，积极采用国际标准。

10.发挥政府对食品工业的引导和支持作用，支持关键技术创新与产业化、节能减排和资源综合利用等重点项目建设。

11.针对食品工业能耗、物耗问题，引导企业提高资源综合利用能力，实施清洁生产，淘汰落后产能。

12.支持有条件的企业到境外投资建设原料基地、生产工厂等食品产业，提高企业国际竞争力。

我国一直致力解决食品安全问题，而这显然是一项长期而复杂的过程，它需要政府对这一问题严重程度的足够重视，在衡量民生和经济的基础上把眼光放长远，集中分析社会成本的原因和性质，并研究如何通过法律手段将其降低到最小限度，实现社会效率。以有效地利用自然资源、最大限度地增加社会财富为目的，也就是以法律手段促进资源的最佳配置，实现效益最大化。