大学章程的文本比较研究

戴娅娅

摘 要 当前我国正积极推进大学章程建设。比较研究我国大陆与港澳台地区高校章程，对我国大陆高校的章程建设具有启示意义。以《香港大学条例》、《澳门大学章程》、《台湾大学组织规程》、《北京大学章程》四个文本为研究样本，对历史背景和现状进行简要阐述，在此基础上，就文本体例与内外部关系的规定进行比较。分析我国大陆地区大学章程与港澳台地区大学章程存在的差异及其原因，希望借此启发目前我国内地众多高校的章程制定工作。

关键词 大学章程 比较研究 高等教育

中图分类号：G640 文献标识码：A

大学章程是由大学权力机构制定的治校总纲领，在大学发展中起着重要的作用。2011年11月28日，教育部颁布了《高等学校章程制定暂行办法》（第31号令），对我国高等学校章程的制定工作进行了详尽的规范。2013年9月26日，教育部印发了《中央部委所属高等学校章程建设行动计划（2013-2015）》，要求到2015年底，教育部及中央部门所属的114所高等学校，分批全部完成章程制定和核准工作。这些文件的相继发布，推动了我国大学章程的制定和研究工作，也说明了我国大学章程的建设还处于起步阶段。

鉴于此，本文以《北京大学章程》与《香港大学条例》、《澳门大学章程》、《台湾大学组织规程》为样本，就四所大学章程的文本体例、内外部关系进行比较。

1 研究样本的背景介绍

香港大学于1911年3月在英国殖民统治之下成立。港大在成立之初，香港政府沿用英国大学管理制度，由香港立法局为香港大学制定条例，并将其纳入香港的法例体系之中，通过大学条例对大学进行管理。每一个大学条例对应一个法例号，香港大学条例对应香港法例第1053号。该条例是香港的法例体系的组成部分。这开创了香港大学条例制定先河。香港大学条例既是大学管理制度，也是香港法律体系中的一部分，它享有很高的法律地位。1997年中国对香港恢复行使主权，《1911年大学条例》被1997年的《香港大学条例》代替。《香港基本法》第36条规定：“香港特别行政区在原有教育制度的基础上，自行制定有关教育的发展和改进的政策，包括教育体制和管理、教学语言、经费分配、考试制度、学位制度和承认学历等政策。”

澳门大学于1981年成立，前身为私立东亚大学。1988年由澳葡政府购入后改为公立大学，并于1991年9月16日公布第50/91/M号法令，制定大学章程，更名为澳门大学。后陆续通过第25/92/M号训令、第470/99/M号训令等对章程进行修改。2004年开始，澳门特区政府开始制定新的《高等教育制度》和《高等教育评审制度》，2006年2月27日，澳门特别行政区立法会通过第1/2006号法律即《澳门大学法律制度》，2006年4月19日公布《澳门大学章程》及附件第14/2006号行政命令。

“国立台湾大学”（以下称台湾大学）前身为日据时期的台北帝国大学，1945年更名为台湾大学。1946年9月13日当时的国民政府教育部颁布高字第19406号指令通过了《台湾大学组织规程》，至2014年10月20日，经过近50次修订，形成了现行的《台湾大学组织规程》。

北京大学前身为1989年清政府创立的京师大学堂，是具有现代意义的中国第一所国立综合性大学，清政府相继颁布了三个“京师大学堂章程”。1920年教育部准予《国立北京大学现行章程》备案。1932年12月，北京大学颁行《国立北京大学组织大纲》。1947年，北京大学教授会通过新的《国立北京大学组织大纲》。1978年1月，北京大学召开教育工作会议，讨论新的《北京大学工作条例（暂行草案讨论稿）》。2006年12月，北京大学启动编制《北京大学章程》。2014年10月8日教育部发布《高等学校章程核准书第24号》，《北京大学章程》正式发布、生效。

2 文本体例比较

香港大学的章程包括《香港大学条例》和《香港大学规程》，其中条例是总纲，规程是从更细的层面上规定学校的各项事务。《香港大学条例》共16条，从整体上规定了香港大学的重大方面内容。条例的第13条是章程，由31条具体细则组成。

《澳门大学法律制度及章程》包括《澳门大学法律制度》《澳门大学章程》以及附件《第14/2006号行政命令》。《澳门大学法律制度》共14条，于2006年2月27日由澳门特别行政区立法会通过，经行政长官签署命令公布。2006年4月19日公布的《澳门大学章程》共六章56条。《第14/2006号行政命令》（共4条）属于对个别条款的修改或补充条款。

《台湾大学组织规程》共八章64条，还包括《‘国立台湾大学学院、学系（科）、研究所及学位学程组织系统表》《‘国立台湾大学及学院附设机构组织系统表》《‘国立台湾大学及学院研究中心、馆、所、委员会及专案小组系统表》等4个附表。

《北京大学章程》共九章56条。

对比四个大学章程的文本体例可以看到，共同之处在于章程文本所涉及的基本内容一致，包括总体性或者一般性规定。但四个章程的文本体例也存在较大的差异。第一、章程的名称表述与文本格式不同。香港大学采用“条例”和“规程”相结合的方式，以“条例”为基本文件，“规程”为具体说明。澳门大学采用“法律制度”与“章程”同时存在，“法律制度”简明扼要地对基本法律问题进行规定，“章程”对澳门大学的主要事项进行详细说明。台湾地区采用“组织规程”与附表相结合的方式。北京大学则简单以“章程”命名。第二、详简程度与内容侧重不同。《香港大学条例》、《澳门大学章程》、《台湾大学组织规程》内容更多，篇幅更长，文本也更具体详细，更侧重对大学和社会关系、决策治理结构、教授治校、学术机构等方面的详尽规定，操作性强，《北京大学章程》相对更简单宏观，表述笼统，缺少具有可操作性的具体条款。

3 内外部关系的比较

大学章程基本调整两个关系：外部关系与内部关系，外部关系主要是学校与政府的关系，内部关系主要是党委、校长、学院、教师、学生之间的关系。endprint

3.1 大学与政府、社会的关系

《香港大学条例》的制定主体是政府，由香港立法局通过立法会制定。《香港大学章程》第十五章规定，大学顾问委员成员中应当包括立法委员会中自身选举产生的5名官员、常设评议委员会自身选举产生的12名成员、大学补助委员会自身选举产生的3名成员、香港中学津贴委员会自身选举产生的3名成员，这些成员来自政府或社会组织。第十八章规定，校董会应当包括校监任命的7个人，他们应是非大学学生或雇员，其中一人为主席，校董会任命的6人，应是非大学学生或雇员。

《澳门大学章程》由行政长官行使《澳门特别行政区基本法》第五十条（四）项规定的职权发布。章程第十二条规定，澳大的校监为澳门特别行政区行政长官，校监职权包括核准澳大的标志，并公布于《澳门特别行政区公报》，核准及颁授荣誉学位及其他荣誉名衔，主持所出席的各项由澳大举办的活动及仪式。行政长官在行使其监督权时，有权作出任免大学议庭成员、任免澳门大学校长等行为。第十四条规定大学议庭由行政长官从社会贤达中委任的人士不少于二十名。章程第十七条规定了校董会的定义与组成，其成员包括社会文化司司长代表、高等教育辅助办公室主任、教育暨青年局局长、财政局局长，及“被公认为有成就的人士十四至十六名，校董会的主席、副主席及司库由行政长官从其中委任，主席的报酬由行政长官订定。

《台湾大学组织规程》由台湾地区“教育部”发函公布实施。该规程第二章第一节规定，校长不受国籍法及就业服务法有关国籍及就业规定之限制，校长由校长遴选委员会产生，遴选委员会置委员21人，其中校务会议推选学校代表9人、学校推荐校友会代表及社会公正人士9人、教育部遴派代表3人组成。规程第七章“校园安全”中第五十九条规定，“除本大学驻卫警察外，军、警未经校长委请或同意，不得进入校园，但追捕现行犯者，不在此限。”

《北京大学章程》由中华人民共和国教育部发文颁布。章程第一条规定“根据宪法、教育法和高等教育法，制定本章程”，第二条规定“学校是国家举办的、实施高等教育的非营利性事业单位法人。国家规定办学规模，保障学校的办学条件和办学自主权。学校依法自主办学，接受国家监管和社会监督”。章程第七章“校友及社会”下第四十五条规定，学校实行社会参与制度，坚持校务委员会校外委员制度，设立名誉校董，聘请对学校发展作出重大贡献的社会杰出人士担任，设立国籍咨询委员会。第四十六条规定，成立北京大学教育基金会，接受社会捐赠。

以上为四个章程文本中涉及学校与政府、社会关系的主要表述。从这些表述中，我们可以看到，在大学与政府的关系中：首先，四所大学的章程均与政府有密切关系。其中《北京大学章程》与《台湾大学组织规程》由政府颁布实施，《澳门大学章程》由特区行政长官颁布，而《香港大学条例》由香港特别行政区立法局立法会制定，本身即是香港法律的一部分。其次，章程所反映的大学与政府的关系程度不一。香港大学与特区政府的关系在章程中的体现除了章程由立法局制定、大学顾问委员会中包含立法委员等几个方面，其他未再涉及。澳门大学主要由行政长官监督，行政长官还参与学校重要人事任免、财政预算等宏观方面的工作。特区部分行政部门负责人出任校董会成员。《台湾大学组织规程》规定在校长遴选委员会中三名委员由教育部委派，占全部委员的1/7。规程其他地方对学校与政府关系没有明确涉及。北京大学虽然在章程中提出依法自主办学，但也明确规定学校由国家举办，实行中国共产党北京大学委员会领导下的校长负责制。

在大学与社会关系中，四所大学都比较重视与社会的联系。香港大学、澳门大学、台湾大学这三所学校在其大学章程中都明确规定了外部人员参与大学决策机构的名额、产生方式以及参与学校管理的方式和权限，并确定校友参与大学事务的权利。相比之下，《北京大学章程》仅仅在大学办学自主权与校企合作方面做了相关规定，但是大学与（下转第59页）（上接第9页）政府、社会关系的具体制度很少。

3.2 大学的决策治理机构

四个大学章程都着重规定了大学的决策机构和重大问题的决策程序。《香港大学体例》规定：大学顾问委员会是香港大学最高管理机构，校董会是香港大学的执行机构。《香港大学章程》第十五至十九章对大学顾问委员会和校董会的成员的产生、规模及人员构成、大学顾问委员会与校董会的权力及权力实施有非常细致具体的规定。《澳门大学章程》规定校董会是澳门大学最高合议机关，负责制定澳大的发展方针及检查其执行，并促进澳大与社会的联系。澳大章程对其校董会职权的描述达二十三条之多，包括从澳大的总体方针及发展计划等重大问题到检讨及厘定澳大各项费用及手续费等具体细小事务。《台湾大学组织规程》规定台湾大学设校务会议，议决校务重大事项，审议包括校务发展计划与预算、组织规程及各种重要章则、教学单位等的合并与停办及其他校内重要事项。规程从第三十六条至四十一条对校务会议的人员组成、人员的选举产生、会议召开时间、审议事项进行了详细说明。台湾大学还设行政会议，校长任主席，议决规程所定事项及其他重要行政事项。《北京大学章程》规定，学校实行中国共产党北京大学委员会领导下的校长负责制，校党委统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权。

4 总结

由此看来，与香港大学、澳门大学、台湾大学三校章程的实质性规定相比，北京大学的章程以宣示性条款为主，主要模块和具体条款描述模糊笼统，不具备指导性与可操作性。当前，我国高校正在积极开展章程的编制工作，如果该工作仍然以模仿、改编统一体例文本为主，最终所有高校章程将严重趋同，国家推行高校章程编制工作以推动依法治校的意图势必无法实现。

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