上海市参与新一轮西部大开发的战略思考与策略选择

◎ 吴 文 杨 昊 杨上广

如何更好地实施中央提出的西部大开发战略，学术界进行了激烈的讨论，研究成果众多，主要聚集于中国西部地区发展存在的主要问题、实施西部大开发的难点和总体思路，以及实施西部大开发的战略目标、战略阶段、战略重点和战略布局[2-6]。中国社会科学院工业经济所课题组分析了东、中、西部地区所面临的问题和主要任务、国家和东部发达地区在西部大开发中的作用以及培育中西部地区自我发展竞争力的政策建议和措施[7-8]。部分学者认为应通过东、西部经济联合和合作，发挥东部地区经济、技术、人才、体制上的优势，促进西部大开发，同时，东部地区通过东西部经济合作，抓住西部地区大开发的机遇，利用西部开发的各种条件和优惠政策，进一步提高和壮大自己，取得更快和更高层次的发展[9]。陈栋生分析了东部地区参与西部大开发的必要性、东西部合作的原则、东西部合作的运作平台[10]。史耀媛等认为西部地区产业结构调整和升级过程同时也是其承接转移产业的过程[11]。任志军将发达地区产业转移推力因素概括为产业结构升级、生产要素成本上升，将欠发达地区承接产业转移拉力因素概括为市场引力、低生产要素成本、政府政策、集聚效应、原材料丰裕度、劳动力成本、劳动力素质以及经济政策等[12]。

2010年7月，中共中央、国务院召开了西部大开发工作会议，回顾总结西部大开发10年来取得的成就和经验，深入分析西部地区发展面临的新情况新问题，研究部署深入实施新一轮西部大开发战略工作，会议要求，东中部地区和社会各界要积极支持和参与西部大开发[13-14]。实施新一轮西部大开发是党中央、国务院从中国改革开放和全面建设小康社会的全局出发做出的重大战略决策，当前，西部地区发展差异明显，在新的国内外发展环境变迁背景下，尤其是“一带一路”新一轮区域开发开放背景下，有必要重新梳理上海参与西部大开发的发展历程、探讨上海参与新一轮西部大开发的战略选择、合作原则和政策措施等相关问题。上海积极参与新一轮的西部大开发，通过与西部省市合作开发，实现双方共赢，拓展上海自身发展空间，是上海市政府迫切需要思考的问题。

一、上海参与新一轮西部大开发的基本原则

（一）坚持对口支援与共同合作相结合

按照党中央、国务院关于做好对口支援工作的统一部署，上海以改善贫困农牧民基本生产、生活、教育、卫生条件和增强对口支援地区自我合作能力为目标，结合实际，坚持输血与造血并举、软件与硬件配套、当前需要与长远合作结合，扎实推进上海市对口支援各项工作。同时，利用西部开发的优惠政策、丰富的自然资源、劳动力资源和市场优势，上海充分发挥作为国际化大都市的综合服务功能、平台优势、人才优势、要素优势和市场优势，依托各地经济社会合作基础与诉求，通过产业合作、技术合作等方式，实现优势互补，合作双赢，促进共同发展。

（二）坚持目标定性化和定量化相结合

西部大开发是一项长期而艰巨的工作，上海要深刻认识并准确把握经济社会合作面临的新形势，面对自身参与国家实施西部大开发战略所处的历史阶段、面临的新挑战，以及在国家现代化全局中承担的使命和责任，明确上海参与西部大开发的指导思路、目标、任务、举措和重点领域，科学确定未来五年的目标任务和重大举措。为了全面推进这些重大战略部署，要求上海坚持宽视野、高标准，科学、系统地提出阶段性的目标任务、实现路径、保障手段、具体项目、工作安排等等，这就形成了具操作性的年度工作计划、阶段性的计划，这些规划和计划对参与工作起到扎实有力的支撑和保障作用。

（三）坚持政府推动与市场主导相结合

国家实施西部大开发战略，很容易令人联想到这是政府，特别是中央政府充当了开发的主体，以政策大优惠、资金大投入、资源大开发为基本特征，如果真是这样，就成了传统计划经济体制下的“政府主导型”开发模式。而面向21世纪的西部大开发，是在社会主义市场经济体制背景下进行的，这就决定了西部开发不能走“政府主导型”的老路，而要靠“市场”与“政府”双轮驱动，通过体制创新和机制创新，努力构建“市场主导型”的开发模式。但是，西部的合作面临起点低、任务重、市场不成熟的现状，这使得上海在参与开发的过程中还需要“政府”起到积极的推动作用。

（四）坚持输血式与内生型合作相结合

值得注意的是，这次西部大开发工作会议强调，今后十年西部大开发必须以增强西部地区自我合作能力为主线，以保障和改善民生为核心，以科技进步和人才开发为支撑，进一步完善政策、加大投入、强化支持，坚定不移地深入实施西部大开发战略。突出西部自生能力的培养，这是西部新十年政策的一个非常鲜明的特点，标志着中央寄望西部在新十年走上由输血式转向内生型合作的道路。

二、上海参与新一轮西部大开发应理顺的几个关系

（一）“对口支援”和“区域合作”的关系

当前，上海既要支持西部地区市场环境、基础设施条件较好的地方和东部地区增强合作、协调合作，又要帮助西部地区自然环境、基础设施条件相对恶劣的地方改善现状，提高老百姓的生产生活条件。具体来说，对于不同区域，对口支援和区域合作的目标和任务应不同。对于落后地区，对口支援的目标是要缩小西部地区内部次区域之间的合作差距问题，也就是先解决老少边穷地区的温饱问题。对于像重庆、西安和成都这种已经和上海有可以对接基础的西部区域，区域合作的基础应该是互惠双赢，目标是在整体上缩小西部与东部之间的合作差距，任务是放大西部地区增长极的作用来推动西部地区和上海自身的合作。

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（二）合作帮扶中的“点”和“面”的关系

西部大开发是一项复杂的系统工程，不可能在同一时间内全面铺开，只能重点突破、分步实施。目前，我国主要的经济、文化、人力资源都集中在城市，尤其是大中城市，西部地区尤为明显。西部城市是西部大开发战略的聚焦点和突破口，是西部抓住机遇、加快合作的排头兵，始终处于西部大开发的最前沿。搞好西部地区的城市开发，就抓住了西部大开发的关键。因此，要积极发挥城市在开发中以点带面、辐射全局的作用。而在对口支援工作中，帮扶的对象遍及山村乡野，要根据当地合作规划，按照整乡规划、资源整合、整村推进、连片开发的原则，连点成片，更好发挥上海援建项目可引领、可示范的作用。

（三）“生态保护”和“经济合作”的关系

新一轮西部开发战略的国家目标依次是“生态环境建设-基础设施建设-产业结构调整-扩大对外开放-加强科技教育”，所以上海在参与西部大开发的过程中，不仅要帮助西部地区实现经济增长，更重要的还要关注西部地区民生、环境和走可持续合作之路，将“简单卖资源”与提高就地加工转化资源比重，以及延长产业链条有机地结合起来，合作与帮扶都要因地制宜，发挥好、利用好资源，同时，在开发过程中要积极保护好当地生态环境。

三、上海参与新一轮西部大开发的战略选择

从战略选择方面，实现区域经济的合理布局与协调发展是国民经济和社会发展的终极目标，但就其实现途径来看，却有均衡发展战略和非均衡发展战略两种不同的选择。均衡是指各地区在全国经济总格局中合作机会的均等和合作后果的相对均衡[17]。借鉴这一战略思想，上海与西部地区的各项合作有三种可能的战略选择：均衡合作战略、非均衡合作战略和非均衡协调合作战略。

均衡合作战略，就是不分地域、区位、资源、市场等各种因素差异，大家一起合作来建设来发展。西部地区地域极广，情况也不相同，在市场主导、有限的合作资金和对口支援资金的前提下，“广撒胡椒面”的合作模式难度很大，且它注重了整体的平衡，却忽视了效率。非均衡合作战略，就是重视效率原则，将合作的机会以及资金流向西部地区中地理条件、人口集聚度、市场环境、资本要素都相对较具优势的城市。这种战略既是经济合作的基础，又符合市场竞争的原则。但也有会产生两个问题：一个是忽视了西部地区整体的协调合作，二是导致西部地区内部区域间的差距会进一步扩大。非均衡协调合作战略，是指将有限的资源应用到一部分相对条件比较好的地区，也就是所谓的增长极，与他们开展合作，带动周边地区的合作。同时，兼顾西部地区内部次区域之间的协调合作，比如说进一步开展对口支援工作，解决相对贫困的问题，改善贫困人口的生产生活条件等。就是按照效率优先、兼顾均衡、适度倾斜的原则，充分发挥各地区优势，通过不同的合作方式，促进地区经济协调合作。

当前，对于西部大开发战略，国家还是采取非均衡发展战略，鼓励西部地区的“增长极”优先发展。上海在新一轮参与西部大开发战略中，既要兼顾对口支援，也要考虑合作共赢，在战略选择上应采用非均衡协调合作战略。因此，可以将上海合作区域分为重点经济区（增长极），具有一定合作发展基础的次区域以及贫困落后地区三类，采取的合作方式和手段也应各不相同（图1）。对于西部地区的重点经济区，上海应该集中自身优势，在金融、现代服务业、先进制造业、高新技术等方面采取合作，发挥人才、技术、资金等等方面的优势，带动西部重点经济区的合作，在合作同时也能利用西部的优势，比如丰富的自然资源等加强自身在这些领域的发展。对于除重点经济区和贫困落后地区以外的，具有一定合作发展基础的次区域，可以通过园区合作，建立产业基地的方式，进行产业梯度转移，既满足了西部地区产业发展的需求，也符合上海创新驱动转型发展的要求。对于中央认定的贫困落后地区，还是应该根据中央号召，进一步做好对口支援工作，帮助当地民众脱贫致富，改善民生。

四、上海参与新一轮西部大开发的策略选择

（一）重点经济地区合作推进策略

西部地区的重点经济区可以分为四个层次：一是具有经济基础的重庆、成都、西安三个重点城市；二是成渝、关中-天水以及与广西北部湾经济区等可以形成全国影响的经济增长极；三是呼包银、新疆天山北坡、兰西格、陕甘宁等经济区，将形成西部地区新的经济增长带；四是滇中、黔中、西江上游、宁夏沿黄、西藏“一江三河”等经济区形成省域经济增长点。根据西部区域内经济合作的自然资源、经济现实力、环境条件和实际状况，上海参与新一轮西部大开发应该有重点分步骤实施，从重点城市合作，到重点经济区的合作，再关注潜在的经济增长极，逐步加大参与新一轮西部大开发的力度。

第一，夯实上海与重庆、成都、西安的战略合作。在我国西部地区相对发达、基础条件较好、区位相对集中、经济联系紧密、已初步形成了区域经济圈并具有带动整个西部经济合作实力的成都、重庆和西安三大城市为区域经济的核心，简称“西三角”经济圈。西安将建成中国经济的重要战略支撑点及西部经济、技术创新和物流中心，重庆将是西南地区制造业中心和物流中心，成都将发挥科教中心和技术创新基地的作用。因此，根据三个城市的定位，上海可以分别与三个城市开展专项合作，在上海调结构促转型过程中，有序向三个城市进行产业技术转移，开展包括金融、现代服务业、先进制造业、高新技术在内的各项合作。

图1 上海参与新一轮西部大开发的非均衡协调合作战略部署

第二，在金融合作方面，发挥上海国际金融中心服务功能，加强与西部地区金融机构在银行拆借、共设专项资金等方面的合作。鼓励和引导上海及外资金融机构到重庆、成都、西安设立分支机构，加大对西部地区重点项目建设的信贷支持。扶持创业投资企业，发展股权投资基金，支持西部地区中小企业发展。发挥上海国际金融中心优势，利用上海证券交易所等资本运作平台，积极支持重庆、成都、西安等区域金融中心建设，为西部企业重组、上市和融资提供合适的金融解决方案和高效服务。

第二，以上海浦东新区为平台，加强与成渝、关中-天水以及与广西北部湾经济区的合作。如加强园区之间的合作，例如，张江高科技园区可在西部的经济区成立分区或者合作共建园区；浦东新区与北部湾经济区的战略合作。在上海自贸区建设成为全国关注的重点，上海可以将自贸区建设推进过程中的经验做法与西部具有全国影响力的经济区分享，推进这些经济区成为内陆开放型经济区的典范。

第三，依托上海国际贸易中心地位，结合西部地区大力发展内陆开放型经济的要求，发挥上海口岸、物流、保税区优势，鼓励上海商贸企业在西部地区建立一批商贸连锁网点、分销网络和采购中心，积极为西部地区企业进口、转口等外贸业务提供全方位的优质服务。

第四，关注呼包银、新疆天山北坡、兰西格、陕甘宁等经济区的合作。这些地区目前城市群规模还不够大，经济实力还不够强，还未与上海直接合作的平台。因此需要保持关注，再有针对性的和这些区域进行合作。

（二）产业梯度转移地区合作策略

在新一轮西部大开发中，对于除了重点经济区和贫困地区以外的次区域，还应该研究各地的投资环境、产业竞争力水平，特别是前一轮西部大开发中，上海已有合作基础的地区，通过园区建设，建立产业基地等等方式开展合作。

第一，通过多种方式开展合作，促进产业梯度转移。积极发挥上海中西部产业转移促进中心的平台作用，推进产业有序转移。根据西部地区产业门类齐全，但产业集群合作程度较低的现状，发挥上海各类园区品牌优势、管理优势和信息优势，联合西部地区共建产业园区，并帮助明晰工业园区产业规划，理顺产业体系，打造产业链，形成产业集群合力。由于上海土地资源已经相当匮乏，土地成本大幅上涨，再加上能源紧缺，实施研发在上海，生产在西部战略既能推动西部合作，又符合上海经济结构调整和经济转型合作的要求。

第二，加强与西部地区企业合作，促进两地企业共同发展。发挥市场机制作用，建设服务平台，推动上海企业以资金、管理、技术等优势与西部地区自然资源、劳动力等优势结合，开展跨地区生产经营和资产经营活动。发挥上海国资国企综合优势，加强与西部地区企业合作，建立西部矿产、农产品和其他资源深加工基地，优化国有资产战略性区域布局。建立和完善联合产权交易市场，促进国有资产和国有企业优化组合。发挥上海国有企业综合服务和国际平台优势，向西部地区输出现代服务品牌和制造品牌，推动西部地区产业发展。

第三，有选择性地加强与西部地区科技合作，放大技术创新辐射效应。加强技术转移与成果推广，服务西部地区经济建设。建立跨区域科技信息综合服务平台，通过技术转让、技术入股、技术咨询等多种形式，促进与西部地区产学研体系的全面对接与共享。围绕西部地区重大需求和重点领域，以市场需求为导向，政府引导，鼓励和支持科研机构、高等院校以及科技型企事业单位与西部地区相关部门和企业在节能减排、新材料、环境保护、生物医药，特有矿产资源开发利用、地质灾害预警监控等方面开展科研合作和联合攻关，推动高新科技成果在西部的示范运用和产业化推广。

（三）对口支援地区工作策略

当前，上海对口支援地区，分别为新疆喀什地区四县、云南四州市（文山、红河、普洱、迪庆）、三峡库区（重庆万州市和宜昌市夷陵区）、西藏日喀则地区五县、青海果洛州和贵州省遵义市。在今后的对口支援工作中，还应该继续完善工作体制机制，进一步为西部落后地区服务。

第一，强化组织领导体制。坚持“领导挂帅、小组负责、部门协调、各级参与”的工作体制，充分发挥上海市对口支援与合作交流工作领导小组的统筹协调作用，通过定期召开年度领导小组全体会议，对前一阶段上海开展对口支援与合作交流以及服务全国参与西部大开发等工作进行总结，并布置下一阶段工作；结合不定期召开专题会议，具体研究决策对口支援和合作交流工作的重大或专项事项。同时，要进一步建设好完善好利用好合作交流系统平台资源，建立起了工作网络。

第二，完善工作机制政策。根据当前对口支援、区域合作、西部大开发等工作出现的新情况、新特点、新要求，突出政策的针对性、有效性和操作性，提高含金量，加强政策对上海做好“三个服务”、支持上海“走出去”、“引进来”、调整经济结构的支持力度。完善西部大开发与对口支援、区域合作资金筹措管理机制，根据中央要求和实际需要，重新核定合作交流专项资金总盘子，分别用于上海参与西部大开发、人力资源开发服务全国、扶持上海企业走出去和吸引各地企业来沪等合作交流工作。

第三，促进对口支援工作深入。首先，还是要坚持民生为本，将资金用于县以下项目或基层民生领域，不断改善当地生产生活条件，让基层群众得到更多的实惠。其次，在实施对口支援项目的基础上，不断增强对口地区的“造血”功能，进一步加大产业支持和人才培养力度，努力提高对口地区的自我发展能力。帮助对口支援地区做好招商、招工、招生工作，支持来沪举办各类招商、推介活动，支持对口支援地区农特产品龙头企业开拓上海市场，促进当地老百姓增收。三是加强项目和资金管理，加快制定对口支援地区的项目管理办法，试点开展对口支援项目绩效评估，进一步推进对口支援工作制度化、规范化。四是创新完善对口帮扶机制和方式，坚持民生项目以政府为主，产业项目以市场为主。依托各种社会组织和服务平台，采取多种方式动员、鼓励、引导全社会积极参与对口支援工作。

五、结语与讨论

自从中央提出西部大开发战略以来，上海等中国东部沿海地区积极参与西部大开发战略，在制度建设、项目实施、人才输出和资金保障等方面都有卓有成效的成果。但纵观十多年的东西合作，仍然存在诸多不足，主要表现在开展合作中对西部各省区优势特点分析不够、战略部署不甚合理、合作模式较为趋同和合作关系层次模糊等方面。因此，上海在梳理前一轮参与西部大开发的经验基础上，应理清“三个关系”、坚持“四个结合”，并根据不同情况，针对性地确定不同区域的合作推进策略、产业梯度转移策略和对口支援工作等政策措施。上海，在参与新一轮西部大开发中，一方面应凸显上海辐射和服务全中国的作用，另一方面，在战略合作中应体现合作共赢的理念。当前，中国经济进入新常态时期，与此同时，中国经济也面临着外部发展环境的不确定性，在此背景下，如何保持中国经济持续稳定增长成为一项重要课题。在新的历史背景下，新的区域经济开发模式如“自贸区”、“一带一路”、“长江流域经济带”等给中国区域联动发展带来了新的机遇，上海如何在自身产业升级和城市发展转型的同时，积极参与新一轮西部大开发中，拓展自身的发展空间成为一项迫切任务。当然，在未来很长的时间，面对自然资源过度开发、环境污染日益严重、人口素质相对较低的西部地区，上海在新形势下参与新一轮西部大开发时，应该积极探索新型的参与西部开发和合作共赢的区域协同发展模式，并帮助西部地区转变发展思路。

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[13]中发(2010年)11号文件《中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》.

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