银行业金融机构市场化退出机制研究

鲁玉祥

（中国人民银行合肥中心支行，合肥 230091）

银行业金融机构市场化退出机制研究

鲁玉祥

（中国人民银行合肥中心支行，合肥 230091）

2008年国际金融危机以来，各国纷纷推进金融监管体制改革，完善银行业金融机构市场退出机制，其中存款保险机构在银行风险处置和市场退出中发挥了不可替代的作用。借鉴国际经验，完善我国银行业金融机构市场退出机制，应健全银行业金融机构市场退出的法律体系，建立适合我国国情的存款保险制度，发挥现有金融稳定机制在银行业金融机构市场退出中的重要作用。

金融稳定；银行业金融机构；市场退出；存款保险

2008年爆发的国际金融危机给全球金融业带来了巨大冲击，银行业金融机构倒闭和市场退出更被人们所关注，世界各主要经济体也在不断探索和完善其银行机构的市场退出机制，防范系统性风险和道德风险。近年来，我国银行业金融机构的主要财务指标和监管指标总体健康，但受内外部因素影响，局部地区个别银行业金融机构已出现技术破产现象。与此同时，我国银行业金融机构市场退出的法律制度不健全、市场化退出机制缺失，问题银行存在“败而不倒、僵而不死”的现象，中央银行和财政的隐性担保体制下的救助或行政处置成本高，助长了金融机构的道德风险。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要建立存款保险制度，进一步完善金融机构市场化退出机制。研究如何建立我国银行业金融机构市场化退出机制，对健全我国的金融体系、维护金融安全和社会稳定具有迫切的现实意义。本文基于国际视角对银行业金融机构市场退出的实践经验与制度安排进行了比较研究，剖析了我国银行业金融机构市场退出机制存在的缺陷，并就建立健全契合我国金融发展特点、法律体系、金融监管体制的市场化退出机制提出了相关建议。

一、国外银行业金融机构市场退出机制的比较分析

（一）问题银行业金融机构市场退出的法律框架

基于法律传统、金融监管体制等不同国情，国际上问题银行市场退出的法律制度主要有三种模式：（1）以普通破产法为一般适用，同时以存款保险法保护存款人利益。实践表明，在妥善解决存款人保护及与之相关的社会稳定问题后，问题银行完全可以通过正常的企业破产程序实现市场退出。典型代表包括大多数欧盟成员国、加拿大、日本、韩国、台湾地区等。如日本银行破产在一般程序上适用于普通破产法，有关银行市场退出的法律法规主要见于《破产法》、《存款保险法》、《民事再生法》、《金融再生关联法案》和《银行法》等。（2）以普通破产法为一般适用，但在商业银行法中对存款人保护、银行破产做出特别规定。该模式立法体例的国家多未制定专门的存款保险法，由商业银行法对存款人保护做出特别规定。典型代表包括英国、法国、瑞士、澳大利亚等。如英国没有专门的存款保险法，而是在《2009年银行法》中引入商业银行破产的“特别处置机制”，并针对存款保险问题做了专门规定。（3）考虑到银行破产区别于普通企业破产的特殊性，为规范银行市场退出而制定专门法律。典型代表是美国，美国的存款保险法实质上是银行破产法，联邦存款保险公司（FDIC）实际上发挥着银行破产法庭的作用。根据美国《破产法典》109条规定，FDIC的参保机构不适用破产法。FDIC参保机构的倒闭适用《联邦存款保险法》有关规定，通常由注册审批机构将其关闭，并交给FDIC处置。

总体来看，多数国家是在存款保险法、商业银行法中规定银行业金融机构市场退出的特殊规则。特殊规则主要包括建立官方接管程序，财务合约、未决付款、证券交易、金融抵押的特殊处理规定、指定破产管理人或资产清算人、明确存款保险机构的作用等。

（二）问题银行业金融机构市场退出的处置主体

多数国家由监管当局（存款保险机构、银行监管部门或中央银行）负责对问题银行进行接管，破产清算过程由法院主导。为了最小化银行风险处置成本，多数国家法律授权存款保险机构为问题银行提供有限的金融援助，帮助问题银行实现重组。美国问题银行市场退出的处置机构包括货币监理署、FDIC和美联储，关闭银行的命令由监管机构签发，宣布倒闭后交由FDIC进行接管处置。危机后美国通过的《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》进一步拓展了FDIC功能，明确赋予其有序清算和系统性风险处置的职能。英国《2009年银行法》明确由中央银行负责问题银行处置，金融服务补偿计划（存款保险）负责存款赔付，法院负责司法审查和破产清算。日本银行业金融机构风险处置主要由存款保险公司（DICJ）负责，银行倒闭时依照《存款保险法》对存款人提供保护，并按照《民事再生法》对问题机构进行资产处置和债务清偿；对经营出现危机的系统重要性银行机构，DICJ通过采取注资、存款全额保护、特别危机管理（临时国有化）等措施，防范系统性金融风险。

总体来看，2008年国际金融危机中许多经济体的存款保险机构通过对银行风险的早期发现、及时纠正，以及对存款人的快速赔付，在问题银行风险处置方面发挥了关键作用，有效维护了公众信心和金融稳定，避免了大范围的银行挤兑。

（三）问题银行业金融机构市场退出的主要方式

国外问题银行市场退出方式主要有三类：（1）收购与承接。由处置机构促成有支付能力的健康银行收购即将倒闭的问题银行的部分或全部资产，并承接其全部的受保存款和其他所有债务。（2）设立过桥银行。多用于处置资产规模较大或业务较为复杂的倒闭银行。由存款保险机构新设立一家过桥银行承接倒闭银行的所有负债和资产，在找到合适的收购方之前，由过桥银行填补过渡期间的业务空白。（3）破产清算。采取这种方式一般是因倒闭银行资产规模较小，且短时间内没有健康银行愿意对其收购与承接。问题银行进入破产清算程序，由存款保险机构对受保存款进行直接赔付，未受保存款和其他债权从该银行清算资产中受偿。

多数国家法律规定，在银行资本充足率低于某一监管阈值（如低于2%）时，监管机构应采取强制合并、收购或关闭等处置措施。但考虑到银行破产倒闭对金融体系系统性威胁和信用崩溃风险，多数国家在银行进入破产清算程序前会对其采取收购与承接、过桥银行等重组措施，促成运营良好的银行收购问题银行资产、承接其存款，确保运营不关门、关键服务不中断，以达到有效防止风险传染与扩散、维护金融稳定的目标。如2008年国际金融危机以来，美国倒闭了500多家银行，FDIC灵活运用收购与承接、过桥银行、经营中救助等多种方式进行风险处置，化解不同规模银行倒闭的风险，有效防止了单个银行危机向银行体系乃至金融体系的传导。

（四）问题银行业金融机构风险处置的资金来源与损失分担

多数国家对问题银行提供援助资金时，首先通过量化标准判断问题银行是否需要财政资金援助，通过注资是否可以救活问题机构，并对救助的成本进行评估。如印度尼西亚的量化评估指标是银行业金融机构的资本充足水平，瑞士是通过量化模型预测银行业金融机构未来一段时间的财务状况等。其次，多数国家并不直接向问题银行业金融机构注入财政资金，而是由存款保险机构对其进行经营中救助。救助资金来源主要包括存款保险基金、财政资金、中央银行注资等。此外，国外问题银行业金融机构市场退出的损失分担，多由股东、债权人、公共财政共同承担不良资产处置损失。

美国主要是通过FDIC对问题银行业金融机构进行援助，存款保险基金是救助资金的主要部分。在存款保险基金出现亏损时，美联储通过窗口贴现、抵押贷款的方式提供资金给FDIC，用于救助问题银行业金融机构，但公共资金发生损失，首先由股东、无担保债权人承担，然后可考虑对资产大于或等于500亿美元的银行收费。如2008年国际金融危机期间，FDIC通过经营中救助方式帮助花旗集团化解风险，FDIC与美国财政部分别对花旗集团不良资产提供100亿和50亿美元担保，美联储对剩余资产损失提供无追索权贷款，贷款总额为损失总额的10%。作为获得政府担保的对价，花旗集团发行了70亿美元优先股，其中40亿美元由财政部认购，30亿美元由FDIC认购。在日本，系统重要性银行出现经营危机，但尚未达到资不抵债或破产的程度时，DICJ通过购买系统重要性银行及其控股公司发行的普通股、优先股、附带次级条款的公司债等，提高系统重要性银行的资本充足率。据统计，1998年以来DICJ共对问题金融机构实施注资82次，总金额超过12.7万亿日元。

（五）问题银行业金融机构的不良资产处置

国际上对问题银行业金融机构的不良资产处置主要由两种方式：一种是集中资产管理模式，另一种是分散资产处置模式。少量银行业金融机构退出市场时，由存款保险机构或原有机构负责清收不良债权；个别地区出现银行业金融机构市场退出时，成立区域性的资产管理公司；在出现大规模银行危机时，国家层面成立专门的资产管理机构。实践中，国际上多数国家和地区都在不同层面成立了专门的资产管理公司，负责接收和处置问题银行业金融机构的不良资产。在美国，FDIC负责处置倒闭银行业金融机构的不良资产，1950～1985年，FDIC主要依靠银行内部员工处理破产银行业金融机构的资产；1986年以后，由于银行倒闭出现高峰，FDIC逐步转向依靠社会中介机构来处理倒闭银行的资产；20世纪80年代末、90年代初，美国爆发大规模储贷危机，约有3000家储贷机构倒闭，美国设立专门的资产管理公司——重组信托公司（RTC），成功处置了储贷机构的巨额不良资产。在日本，1995年底，针对倒闭的中小合作金融机构和住宅金融公司，分别设立了清理回收银行和住宅金融资产管理公司，先将倒闭金融机构的资产进行剥离，由专门机构进行清理回收；1999年，这两家专门机构合并成为DICJ下属的专业清理回收机构——处置回收公司（RCC），由DICJ为RCC提供贷款资金，再由RCC通过拍卖等公开程序对问题银行业金融机构的不良资产进行处置。

二、我国银行业金融机构市场退出机制存在的缺陷

改革开放以来，我国银行业在支持经济体制转轨、促进经济社会发展中发挥了巨大作用，同时也积累了较大风险并逐步暴露。1997年亚洲金融危机后，我国金融业长期积累的风险集中显现，在处置银行业金融机构市场退出方面主要经历了两个阶段：一是1997～2001年，采取撤销、关闭、破产等办法对427家高风险金融机构实施了市场退出；通过更名、合并重组、撤销等方式处置城市信用社2481家。二是2003年以来，采取撤销和停业整顿等方式处置了28家高风险中小银行业机构；完成16家历史遗留的高风险机构和新疆“德隆系”风险处置工作。总体上看，我国在处置银行业金融机构市场退出风险方面积累了一些实践经验，但存在诸多缺陷和不足。

（一）银行业金融机构市场退出的法律体系有待完善

目前，我国银行业金融机构市场退出适用于《企业破产法》设定的一般程序规则，其他特殊规则散见于《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》和《金融机构撤销条例》等。但是与这些法律、法规相配套的市场处置和保障机制尚未建立，银行业金融机构市场退出的方式、标准、范围、程序等都没有做出具体规定，缺乏可操作性。（1）风险处置与破产程序的法律衔接不足。《商业银行法》、《银行业监督管理法》对问题银行进入破产程序前的风险处置均有相关规定，但风险处置与破产程序的衔接方面，如对风险暴露后有关股东注资、重组、和解、阻隔对手方提前终止合同等缺乏具体制度。（2）存款人保护的法律制度缺失。《金融机构撤销条例》和《商业银行法》均规定，被撤销（破产）的金融机构清算财产应优先支付个人储蓄存款的本金和合法利息。但在问题银行资产不足以支付个人储蓄存款本息时如何进行偿付、对其他类型存款人权益的不公正待遇如何进行救济等，现有法律规定和有关操作性措施尚不完善。2004年《个人债权及客户证券交易结算资金收购意见》规定，储蓄存款本息全额收购，其他个人债权打折收购，对公债权不予收购。此外，个人债权要先登记、甄别确认，90天后才给予兑付，易引发众多债权人情绪波动，影响经济社会稳定。实际处置中，大多采取“一事一议”的方式，存款人事先没有形成稳定的政策预期，一有风吹草动便去挤兑。近年来发生的衡阳市商业银行挤兑、盐城射阳农村商业银行挤兑事件便是典型例证。

（二）银行业金融机构市场退出的处置主体职责定位仍较模糊

从我国银行业金融机构市场退出实践看，由于缺乏市场化处置手段，缺乏其他市场主体的有效参与，政府同时作为最大的债权人和退出工作的具体组织者，存在着不同程度的角色冲突和道德风险。政府从维护社会稳定的角度出发，清算过程往往带有浓厚的行政色彩。行政清算中债权债务双方利益冲突和矛盾纠纷突出，清算组更多关注的是地方利益，对中央银行贷款等公众资金安全的重视程度不够。由于缺乏对问题机构的早期纠正机制，中央银行无法及时获取银行业金融机构的风险情况，甚至在风险发生后需资金救助时，中央银行才介入风险处置工作。如哈密四家城市信用社撤销时，人民银行在银监部门已组织实施撤销前的培训等准备工作之后，才获得机构撤销信息。中央银行的最后贷款人变成“第一贷款人”，由于“出钱的人不主事，花钱的人难问责”，权、责、利不对等，再贷款的使用和回收缺乏保障，人民银行只能被动接受巨额损失。

（三）银行业金融机构市场退出处置手段的有限性和行政局限性特征明显

目前，我国银行业金融机构市场退出方式主要包括解散、收购兼并、关闭撤销和破产等。实践中，收购兼并方式是由政府指定经营良好的金融机构托管或兼并问题银行业金融机构，将风险直接转嫁给健康金融机构，没有达到切断或消除风险的目的，而是转嫁风险，致使接管方陷入支付危机。如海南发展银行风险处置案例，为解决海南省城市信用社支付危机，将已发生大面积支付危机的22家城市信用社合并到海南发展银行，接管后原城市信用社存款人大量取款而新的存款人很少，直接导致海南发展银行自身陷入支付危机，1998年6月21日行政关闭至今，仍处于清算过程。

关闭撤销方式下，由人民银行提供再贷款用于兑付个人储蓄存款，相关部门组织对关闭银行进行行政清算。如吉林省四平市金信城市信用社风险处置案例，1999年12月，金信城市信用社发生严重支付危机，在全额动用存款准备金仍不能自救的情况下，人民银行对其提供紧急贷款救助，支付风险暂时得到化解。但其经营状况未能得到改善，完全依靠吸收存款和对外欠款维持经营，2005年10月，银监会决定撤销金信城市信用社。

（四）银行业金融机构市场退出处置缺乏市场化资金筹资和损失分担机制

从我国银行业金融机构市场退出的资金援助来源看，主要是通过中央银行再贷款进行救援，救援资金一般直接用于兑付个人储蓄存款，以保持经济社会稳定。总体上看，援助资金单一有限，缺乏市场化损失分担机制。中央银行对问题银行的救助性再贷款，发放出去后往往很难回收，成为中央银行的不良再贷款，增加了基础货币投放，给全社会造成沉重且不公平的负担。如海南发展银行风险处置过程中，人民银行自1997年底至1998年3月向海南发展银行提供了30多亿元的再贷款，帮助其支付个人储蓄存款，以维护经济社会稳定。

（五）银行业金融机构市场退出的不良资产处置机制存在缺陷

目前，由于缺乏专业化的处置平台，我国处理市场退出的银行业金融机构不良资产主要采取由清算组织、社会中介机构参与的分散化处置模式。地方性银行业金融机构由地方政府牵头清算处置，地方政府成立包括公安、检察、法院等部门在内的资产清收处置小组；全国性银行业金融机构，由监管部门牵头清算，组织不良债权的清收处置。处置方式上，多数是对债权债务整体进行接收和托管，除问题银行业金融机构的原经营者不承担不良资产清收以外，股东承担的损失有限，易导致较高的道德风险。如北海市城市信用社风险处置案例，1998年10月26日，为化解北海市城市信用社支付风险，经国务院批准，人民银行对北海城市信用社实施行政关闭，其中工商银行组建的2家城市信用社由其自行清理，其余12家城市信用社由建设银行托管，并由人民银行牵头组建清算组对其依法进行清算。

三、完善我国银行业金融机构市场退出机制的路径选择

（一）健全银行业金融机构市场退出的法律体系

从立法原则看，一是保障存款人合法权益原则，将存款人保护放在首位；二是市场化原则，由于处置银行业金融机构市场退出存在较强的外部性，需要借助政府力量，但政府的介入应适度，须以市场和法律为基础，处置过程要体现市场手段与行政手段的有效结合。

从立法模式看，无须进行专门的银行破产立法，应以《企业破产法》和《存款保险条例》共同构成我国银行业金融机构市场退出的法律制度。《企业破产法》规定的相关原则和程序可以满足银行业金融机构破产处置的需要，当务之急是尽快出台《存款保险条例》，对银行业金融机构市场退出过程中的存款人保护，以及进入破产程序之前的风险防范和处置机制等提供更有力的法律保障。

从立法内容看，要充分考虑我国现有法律体系、金融监管体制、银行业金融机构市场退出的特殊性等。在《存款保险条例》中对以下几个方面要做出明确规定：存款人保护的范围和限额，存款赔付的启动条件，赋予存款保险机构代位求偿权；赋予存款保险机构早期纠正和风险处置职能，明确早期纠正和风险处置的启动条件、标准和程序；明确存款保险机构为接管人和清算人，赋予接管人和清算人以充分的法律权力；风险处置机构与监管部门、司法机关的配合衔接等。

（二）建立适合我国国情的存款保险制度

建立存款保险制度是“防风险、守底线”的重要抓手，是有效防止银行挤兑的“对症良药”。

一是加强存款人保护，有效防止银行挤兑。建立存款保险制度，通过宣布明确的法律保障和及时赔付政策，加强对包含个人和企业在内的存款人保护，有效切断恐慌情绪和风险传染链条，防止个案风险演化为系统性、区域性风险。

二是加强对银行业金融机构的市场约束，促使其审慎经营。建立存款保险制度，实施风险差别费率，通过市场化的经济手段加强对银行业金融机构盲目扩张和冒险经营行为的约束；加强对问题金融机构风险的识别和预警，及时采取早期纠正措施，实现风险的“早发现”、“早处置”和“少发生”，防范金融体系风险的积累。

三是建立市场化、专业化处置平台，快速有序处置风险，降低风险处置成本。建立存款保险制度，综合运用收购与承接、过桥银行、经营中救助、直接赔付等处置方式，及时化解不同类型的金融风险，实现快速有序的市场退出和灵活的专业化处置，降低风险处置成本。

（三）发挥现有金融稳定机制在银行业金融机构市场退出中的重要作用

一是在存款保险制度建立前，若出现银行业金融机构进入市场退出程序，经国务院批准，人民银行发放金融稳定再贷款，并按照《个人债权及客户证券交易结算资金收购意见》收购个人债权合法本息，配合做好银行业金融机构市场退出工作。

二是发挥人民银行维护金融稳定的职能作用，加强金融风险监测、评估和预警。依托近年来人民银行逐步建立完善的金融稳定监测和评估框架，建立有效的金融风险监测、评估和预警机制，及早发现风险，采取有效措施进行干预，提高金融机构市场退出的处置效率，降低处置成本。

三是立足现行金融监管体制，发挥金融监管协调部际联席会议制度作用。加强金融监管政策、法律法规之间的协调，加强金融信息共享的协调，加强维护金融稳定和防范化解区域性、系统性金融风险的协调。

四是在存款保险制度建立初期，存款保险基金有一个逐步积累的过程，难以立即达到应对成规模风险的需要，存款保险基金的赔付功能与人民银行金融稳定再贷款搭配使用，确保存款保险制度平稳推出。

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（责任编辑：龙会芳；校对：卢艳茹）

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1006－3544（2015）01－0024－05

2014-09-14

鲁玉祥（1983-），男，安徽庐江人，中国人民银行合肥中心支行经济师。