加强支出管理的策略简析

高鹏程

（句容市财政局，江苏 句容 212400）

加强支出管理的策略简析

高鹏程

（句容市财政局，江苏 句容 212400）

支出管理是预算管理的重要基石，决定着预算执行进度的快慢和预算绩效质量的高低。加强支出管理是推进预算执行管理的重要手段，是盘活存量资金、用好增量资金的有效措施。通过增强会计有关基础工作，积极推进国库集中支付和公务卡制度改革，健全单位内部控制制度，全方位、立体化提高支出管理水平。

预算执行；支出管理；内部控制

预算执行管理一直是财政工作强调的重点。财政部在2014 年5月下发有关通知，要求进一步加强财政支出预算执行管理，指出当前预算执行中存在的一些亟待解决的突出问题，例如部分预算支出进度较慢、预算资金大量结转和国库存款沉淀较多等，针对性地提出了从加强支出预算管理、加快支付进度和做好支出预算执行的分析评价共三个方面予以完善的具体要求。支出管理的重要地位再次突显，加强支出管理是做好预算执行管理工作的基础。

持续的改革发展使我国市场经济体制得到不断完善，公共财政的杠杆作用也越显重要，随着经济进入“新常态”和金融踏入“微刺激”时代，公共财政政策也从过去的重收入向现在的重支出转变，更多的是关注经济发展成果的分配问题以及分配的公平公正，而分配的表现形式即为支出，加强支出管理是保障分配公平公正的基本手段。2014年政府工作报告曾提出，优化财政支出结构，支出重点将向教育、文化、医疗、保障性住房等民生领域倾斜。因此，在支出总量增大、结构多元的基础上，保障支出程序和支出效益就显得尤其重要。

支出管理一直是公共财政管理的主要内容，是预算执行管理工作中的关键环节，也是建立现代财政制度的重要组成部分，贯穿财政改革与发展的整个过程，是发挥财政宏观调控作用的重要手段。现阶段围绕支出总量控制、优化支出结构和提高支出效益等方面进一步深化财政体制改革是必然要求，也符合管理会计体系建设的内涵。近年来，公共财政收入的总量持续增大，增速也较快，中央对地方的一般性和专项转移支付力度也在持续增加，随之相应的财政预算支出规模也在越来越大，支出领域不断扩容，支出结构变的更为繁杂，这对深化财政体制改革、持续加强预算执行管理提出了更高更精细的要求。因此，加强支出管理的必要性正日益受到有关各方面关注。支出管理的目的从宏观看，是为了促进公共财政资金规范使用、绩效明确的综合管理过程，包括支出的总量管理、结构管理、过程管理和效益管理。过程管理在支出中占有重要地位，起到节点管控效果，包含支出程序，分为计划阶段、配置资源阶段、执行阶段和监督控制阶段。支出管理的目的从微观看，是支出管理各项措施的具体化行为，包括支出范围、支出标准、支出监督、支出责任、支出绩效等，是共同组成支出管理活动的有机整体。

1　支出管理的有关制度建设简述

近些年，财政部加大了支出管理制度方面的建设力度，2012 年2月向社会公布了新的事业单位财务规则，对原规则作了幅度较大的修订，确立了新规则所适用的范围，即涵盖各级别和类别事业单位的所有财务活动。同时，新规则还增设了单独的财务监督章节，突出了财务监督在财务行为中的重要地位。规则还对事业单位的预算管理作了进一步完善，事业单位的预算编制和执行管理规定得到强化，支出管理的力度得到强化，并对结余结转分门别类地作了相应的原则性约束，对事业单位决算管理提出了具体要求。规则中支出管理的条规占了较大部分，对支出类型、支出原则、支出核算和支出绩效等方面作了明确规定，处在规则中的重要位置，显示出支出管理在财务活动中具有举足轻重的作用。2012年11月起，财政部又陆继向社会公布了重新制定和修订的行政事业会计规范制度，先后有行政单位财务规则、事业单位会计准则及会计制度，分别对中小学及高等学校、科学文化、广电体育等系统的财务制度进行了重新修订。随后两部影响力较大的规范制度，行政事业单位内部控制规范和行政单位会计制度也陆续公布并施行。这一系列制度的实施，覆盖了单位整个财务行为，并具体到核算途径和方法，有效加强了支出管理的幅度、广度和可操作性。

2　支出管理实务中存在的问题

2.1会计基础工作没有重视

在印鉴章分离、票据和会计档案管理上不规范，少数单位会计人员仍存在无证上岗现象；会计岗位责任和职业道德方面的意识较为薄弱，会计科目混支混用，变相扩大支出范围，业务中容易产生走偏行为；相关会计培训教育长效机制尚未建立，在业务理论和财经法律方面学习较少，实务操作的基本技能没有完全掌握。对会计基础工作重视不足，必然影响单位会计部门的工作积极性和主动性，在单位内部控制的地位也会微不足道，容易导致会计管理工作力不从心，无法实现其支出管理和支出监督职能。

2.2单位内部控制制度不健全

会计岗位设置不规范，还存在职能定位不清的职责和分工现象；财务人员身兼非财务工作，会计主管由非财务人员充任；支付岗和审核岗互串，核算监督走过场，资金拨付流程不严格；支出管理中暴露出的一些问题实质上与内部控制制度不健全、不规范或执行不到位紧密相关，容易产生支出管理风险，造成违法违规支出、超范围支出、超标准和超预算支出的现象发生。

2.3管理信息化水平不高

单位管理信息系统尚未建立完善，多数单位财务管理水平仍然处在信息化初始阶段，即包括收支管理的信息系统设计较为简单，只提供一些常规的数字计算归集处理，信息化建设还比较粗放，数据处理存在断链和碎片化现象。单位管理信息化系统没有与国库集中收付系统进行有效对接，部分单位的一些财政性资金收支也未全部纳入管理信息化系统实现动态监控，导致支出管理效率低下，不能实时分析支出管理情况，支出结构和支出效益无法准确掌握。

2.4专户管理有待规范

专户在一些地方和部门仍有保留必要，并不能仅仅清理结束就不用监管。专户的设置一般为了应国家对某个涉及重大民生或重大区域项目建设的重点专项资金加强监督管理，其目的就是要实现专户管理、专款专用、专账核算的资金监管总体要求，但在实际专户核算中，往往会发现一些专项资金未全部反映在专户上，降低了专户管理资金的严肃性和唯一性，专项实施结束完成决算后，也未及时申请注销专户，对单位专户管理还未形成定期的常态化监管。

3　加强支出管理的主要措施

3.1规范财务核算管理

厉行节约，加强源头控制，加快制定修订各项费用开支标准和操作管理办法，对重点支出制定支出管理细则。明确支出部门职责，加强会计监督工作，增强预警防范作用。严肃财经纪律，落实各项财务会计政策和制度，提高单位会计基础工作水平。落实财政监督办法，规范监督行为，完善支出监管机制，建立事前审核、事中控制、事后评价、结果应用相结合的全过程化监管体系，加大支出监管力度。严格执行新预算法和会计法，跟踪各类别支出，及时发现和纠正支出管理中存在的问题，维护财经秩序。

3.2深化国库集中支付改革

完善集中支付制度体系建设，规范业务操作流程和会计核算，提高直接支付比例。国库统一集中管理各类专户，全面登记各预算单位专户基本情况，对不符合规定的各类专户进行集中清理；对没有政策文件有效支持的资金专户，按程序报请批准后予以撤消；对具有相同或相似类别资金性质的专户进行撤并管理，不同的专项资金可以实行分账单独核算，进一步完善国库单一账户体系。同时，着力财政信息化平台建设，具备条件的应建立预算单位财务集中核算系统，实现国库集中支付同单位支出核算和管理的无缝衔接。

3.3推进公务卡制度改革

积极实施公务卡结算方式，公务卡制度是国库集中支付制度的有效延伸，弥补国库集中支付无法对现金支出全面管控的不足，实现支付和支出的全过程管理。加快出台公务卡改革配套制度，包括保障制度落实的相关行政法规及规章制度，强化同国库集中收付制度的对接。完善公务卡强制结算制度，并适时逐步扩大强制结算目录和适用项目范围。加快健全公务卡结算制度，完善公务卡支出报销制度，进一步有效规范公务支出，从管理措施上清晰反映支出路径，从制度和方式上实现支出管理的有据有序。

3.4加强支出绩效评价管理

落实财政支出绩效评价管理暂行办法，积极推进所有支出预算纳入绩效评价，完善和规范评价行为，向社会购买评价服务，构建完整、全面、客观的绩效评价体系。明确绩效目标、绩效评价指标及其框架和流程，实行单位自评与综合考评、日常评价与年终评价相结合的评价方法。科学制定评价标准和评价办法，采取简便有效的评价方法和方式，客观地分析评价支出的效益，充分体现支出管理的绩效目标。“支出要问效、问效要问责”，应强化支出责任，落实好支出绩效评价结果的应用。

3.5强化财政部门建设

通过组织开展系统的教育轮训，提高财政队伍政治素质和业务水平，定期或不定期组织进行业务知识授课，开展职业道德和业务技能培训，适应新时期财政改革发展的新要求。以法治财政建设为切入点，进一步加强支出预算管理，增强支出预算管理的可操作性，不断创新管理方式和方法。加强工作效能和执行力建设，提高财政部门依法理财、科学理财、民主理财、廉洁理财的责任意识、奉献精神和使命感，推动管理创新、方法创新和手段创新，以高质量、高效率和更规范的财政工作促进支出管理效率的提高。

3.6加强专户核算管理

按照规定程序审批单位开户申请，完善开户相关资料，综合考查开户银行能力。非按有关规定申请，不允许单位在零余额账户之外另设专户。对已有专户进行清理整顿，国家有政策文件明确规定进行专户管理的资金，可以实行专户存储。没有明文要求专户管理的，应该实行专项管理、分账核算。杜绝非专户管理资金流向专户，消除以拨代支和专户资金积淀，从根本上力求盘活存量资金，更好地分配使用增量资金，使专项支出管理真实可靠。

3.7健全内部控制建设

内部控制建设是单位整体建设的内在主架，决定着单位内部管理水平的优劣和高低，是保障支出管理成效的重要基础。内部控制是包含支出管理在内单位所有经济活动的更加宽泛的系统建设体系，从制度方面着眼于各控制节点和过程的规范化运作和风险防控。单位应以内部控制规范为指引，加强单位内部控制的制度建设，明确岗位职责，强化对支出管理等关键岗位的监督与评估。单位内部各部门在内部控制上应互有分工、加强协作，保障内部控制建设在措施落实和程序执行上的有效推进，使支出管理更加合规。

主要参考文献

［1］财政部.关于进一步加强财政支出预算执行管理的通知（财预［2014］85号）［Z］.2014

［2］高鹏程.财政预算公务卡制度改革探讨［J］.地方财政研究，2012（2）：56-58.

［3］财政部会计司.行政事业单位内部控制规范讲座［M］.北京：经济科学出版社，2013.

10.3969/j.issn.1673-0194.2015.21.073

F812.45

A

1673-0194（2015）21-0139-02

2015-07-22