地方政府推行权力清单制度面临的问题及完善思路

张晓辉

（中共商丘市委党校，河南 商丘 476000）

地方政府推行权力清单制度面临的问题及完善思路

张晓辉

（中共商丘市委党校，河南 商丘 476000）

自党的十八届四中全会以来，全国各级地方政府及其工作部门加快了梳理、出台权力清单的步伐。权力清单的统计、制作、审核、公布等工作已经全面展开。但是，作为一项新生事物，推行权力清单制度仍面临着许多问题，这些问题影响了权力清单的质量和定性，最终也会影响到权力清单制度的落实。本文拟从职权法定化的角度对权力清单制度面临的问题及解决对策进行探讨，以期为完善权力清单制度提供参考。

权力清单；地方政府；电子政务；审核监督

权力清单制度是把政府及政府工作部门的行政职能、行政权限、办理方式公布在阳光下，以清单方式进行列举。各级行政机关履行职能、行使权力都应依法律法规对应的权力清单运行，没有列入清单的职能权限，行政机关不能恣意行使。党的十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定中提出：推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。随后在十八届四中全会关于全面推进依法治国若干重大问题的决定中又一次提出：推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。李克强总理在达沃斯论坛发言时也指出：要拿出完整的“权力清单”，政府应该干什么，“法无授权不可为”，这样才能防止公权滥用，减少寻租现象，使政府真正履行为人民、为大众服务的职责。可以说权力清单制度制度是对于公权力加强监管，把权力放进制度笼子的重要措施。

权力清单制度需要把行政权力的类别、名称、时限、办理地点、行使部门等权力要素列成清单，明晰各级政府、各职能部门以及各岗位的职权。作为公权力制约的新形式，它具有“清权”“确权”“晒权”“配权”“限权”等功能。推行权力清单制度的根本目的，是廓清政府机关行使公权力、干预私权利的边界，建构符合现代市场经济规律和现代法治发展要求的政企、政民关系，约束行政权力、保障公民权利、服务社会大众、建设法治政府。当前地方政府在权力清单推行工作中存在一些共性问题，这些问题影响了权力清单工作能否真正做到“行政权力进清单，清单之外无权力”。

1　地方政府推行权力清单制度面临的问题

1.1行政机关存在态度消极、走形式的问题

权力清单制度工作是围绕政府行政权力的“自我限制”，意在简政放权，是要将掌握大权的行政机关的行政权力以清单的形式公之于众，依清单行政，让人民监督。这必然对行政机关行使权力造成不便，面临来自各级各类行政机关的阻力也就成为必然。

目前，部分地方已经开始或正在制作权力清单，对行政权力进行规范和控制。但各地进展情况有很大差异，有的地方自十八届三中全会以来就已经有较为完善的清单出台，有的地方正在推行，而有的地方至今没有任何行动表示。是否晒出清单，何时晒出清单，目前取决于政府的自觉，没有强制要求。如果没有外在的压力和监督，权力清单制度很难良好运转。甚至在各地权力清单审查机构对各职能部门权力进行清理时，为了逃避权力带来的责任，有些部门就以“清水衙门”为由，拒绝配合，该列入的权力不上报，导致权力清单制度难以得到有效推开。而有的地方为了迎合党中央和国务院简政放权的要求，不顾法律法规的规定，想方设法为权力清单“瘦身”，盲目合并权力事项、下放下级政府及其工作部门等。这已经与梳理行政职权的初衷相背离，减少行政审批，改革行政许可制度是国家的要求，但是行政处罚、行政强制等权力与行政审批不同，应当严格依照法律规定在清单中逐项列明，并且不适宜下放，也不能因为职权数量过多就抛开法律规定合并职权项目。

1.2地方政府权力清单的内容和格式缺乏统一标准和规范

对比目前已经公布权力清单的地方，无论是进展速度、清单内容、清单格式均差异很大。如浙江省，省、市、县三级权力清单都已经公布，并且均有统一的浙江政务服务网公布，同时统一格式，但由于起步较早，所以清单格式本身较为简单，只有职权类别、实施主体、行使层级、实施依据等几项内容。而有的地方则只有部分公布，如河南省，省级权力清单已公布，但是市级权力清单只有部分城市如郑州市完成并公布，虽然起步较晚，但是权力清单内容和格式较为完整和规范，如在清单中列明了权力所属单位、职权类别、法律依据、承办部门、部门负责人、办理时限、具体实施机构、执法投诉机构、纪检监察联系方式等，并在清单下附带流程图，清单较为清晰。但是综合对比会发现，各地权力清单差别较大，除了法律依据比较接近之外，其他各项可以说各有特色。如前述浙江和河南的清单区别，又如山东烟台市，在清单中又列出了实施对象、实施主体等，而且在开列职权项目的时候设置了子项，如有些职权在法律法规同一条款中规定了若干项，如果一一列举的话不仅导致清单项目过多，而且不利于查找，如果综合给予一个总的职权名称更为方便。

同时，各地对于行政权力的认识也未能统一，有些权力认识是一致的，如行政处罚、行政强制、行政许可、行政确认、行政奖励等，基本各个地方清单中都有所体现。但是对于行政裁决、行政奖励、行政检查等权力认识差别较大，有的认为不属于行政职权，而属于行政日常职责或行政责任，有的认为应当列入权力清单。

1.3权力清单制度缺乏贯穿始终的审查和监督

当前我国推进权力清单制度建设还仅仅停留在把行政处罚法、行政许可法、行政强制法以及政府信息公开条例等法律法规作为权力清单中行政权力事项的设立、规范的法律依据的层面，还没有从立法上明确权力清单编制和公开的主体、主体的权限以及清单的效力等这些对全面科学推进权力清单制度最为核心的内容。具体来讲，一是负责编制和公布权力清单的主体混乱。目前各地政府负责编制和公开权力清单的主体各不相同，有的交给机构编制工作委员会办公室，有的由政府法制办公室负责。二是权力主体权限模糊。在编制和公布权力清单的过程中，相关主体的权限到底多大，能做到什么程度，没有法律加以规定，行政自由裁量权过大体现的非常明显，而各级政府及其工作部门的权限划分也是难以把握，如依照法律法规规定，绝大多数行政处罚都是地方各级人民政府负责部门行使，但是现实中基本上都是县级政府相关部门行使，在这种情况下如何明晰各级部门权力的界限显得尤为重要。三是权力清单效力定性不明。由于长期以来行政职权没有进行过大规模的梳理，所以在目前的权力清单梳理过程中发现问题较多，各地清单不统一，与法律法规的统一发布和适用形成了鲜明对比。同时在梳理过程中如果有漏掉或增加的情况该如何对待，是否真的能做到“清单之外无权力”，而清单能否具有法律效力也是当前亟待解决的问题。

2　地方政府推行权力清单制度的完善思路

2.1以法律或行政法规形式对权力清单制度进行统一规范

为了解决各地政府权力清单制度差别过大的问题，需要国家用立法进行统一规范，在权力清单制度推行初期，可先由国务院出台规范权力清单制度的行政法规，如《权力清单制度规范条例》。法规的内容具体应包括以下几个方面。一是明确政府制作、公布权力清单的法定职责。各级政府及其工作部门必须依法对其行政职权进行清理并公布权力清单，凡不涉及国家机密的行政权力事项，都必须向全社会公开。对于无正当理由不公布的，要追究主管领导和主要责任人的法律责任。二是统一权力清单应包含的格式和基本内容。即对各地方政府在权力清单中应包含的事项作出规定，如职权编号、职权类别、实施主体或受理机构、办理时限、法定依据、实施对象等，使得各地政府清单在内容上具有相对统一性，也方便群众对权力清单的理解。同时全国人大常委会和国务院以及国务院各部委还要加强对法律法规规章的疏理工作，统一列举行政职权的数量和名称并向各地发布作为权力清单的参考依据。三是规定各地定期对权力清单进行修订，实时更新，进行动态管理。随着法律法规的修改，权力清单也应对照更新，而不是一劳永逸。要把法律修改的成果体现在权力清单中，以确保权力清单的时效性和准确性。四是明确权力清单的定性，即权力清单公布后要作为行政机关行使权力的依据，不在权力清单范围内的，不得实施。

2.2以地方性法规形式对权力清单予以细化

权力清单是对行政权力进行的控制和监督，而对行政权监督比较好的方式就是发挥权力机关作用，以地方性法规的形式对权力清单内容进行进一步细化规范，可以有效发挥地方权力机关的监督作用。在国家制定权力清单制度的统一规范之后，考虑到各地情况不同，应当由有立法权的地方人大出台地方性法规，对行政权力的自由裁量权、本地实施机关以及法律法规没有规定的内容作出规范。尤其是市县两级政府，作为行政执法的主力，处在和人民群众打交道的第一线，界定清楚两级政府及其工作部门的权限划分更能体现便民原则和法治原则。对于市县两级行政机关的执法界限，在地方性法规出台之前，可由地方政府出台规范性文件，明确只有跨县区或影响较大的事项由市级行政机关行使职权。

2.3加快电子政务的推广普及

我国网络技术的迅猛发展，网络平台日益发展成为制约公共权力的强大力量。作为地方政府而言，就要善于利用网络平台向公众传达信息和接受监督。在权力清单制度的推行过程中，电子信息技术对其监督功能的发挥有着关键作用。权力清单制作完成后要在网上公布，有条件的可以在具体实施机关的网站公布，没有条件的至少也要在当地政府网站上公布。在公布权力清单的同时要附带有权力清单流程图，达到真正的便民效果。各级各地政府还要加快电子政务的建设，尽早让行政职权办理进程和结果也能够上网查询。

2.4加快权力清单制度的审查工作和监督机制创新

政府的权力本身就错综复杂，难免在设置清单的过程中会有所疏漏，而且法律法规以及部门规章繁多，在梳理中难免有所疏漏，当然也不排除个别政府部门借清单之名行扩权之实，将法律中规定模糊难以界定实施主体的权力纳入自己部门的清单或将一些繁难职责事项剔除出清单。但是权力清单渡过目前的摸清行政机关“家底”的阶段之后，必然要贯彻依清单行政。权力清单一经制定，便应当具有相对稳定的法律效力，并在实践工作中被广泛遵守，如何确保清单和法律的一致性就成为重要问题。通过设置清单的审查和监督机制能够在一定程度上解决这一问题，审查监督制度能够确保清单制定或运行过程中发现问题并及时纠正。一方面权力清单应具有稳定性，所以要加强事前审查，力争做到出台的权力清单与法律法规相一致。另一方面，当在实施过程中发现有疏漏和冲突时，应当由专门机关审查，决定如何处理遗漏、超出或不当的清单职权，而不能简单认为只要依法行政，清单是否列举并不重要。

3　结 语

作为一项新事物，对权力清单制度在运行初期难免存在一些认识上的误解，但通过深入分析和研究消除误解对于规范权力清单制度具有重要意义。而如何在制度的运行中不断发现问题并逐步完善是今后一段时期内学界和实践部门需要重点关注的问题。总之，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，对于深化政治体制改革意义重大。从本质上说，权力清单制度不仅是公开权力内容，同时更是是公开权力运行过程和运行结果，把行政权力放在人民群众的监督之下。因此，建立权力制度是地方政府及政府部门行使权力应遵循的基本原则，体现全面推进依法治国、建设法治政府的基本要求，有益于推进政府部门的改革和转变政府职能。

主要参考文献

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10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.20.152

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A

1673-0194（2015）20-0202-02

2015-09-10