基本公共服务均等化的理论基础与实现形式

王 袅

（东北财经大学，辽宁 大连 116025）

基本公共服务均等化的理论基础与实现形式

王 袅

（东北财经大学，辽宁 大连 116025）

平等地享受基本公共服务是社会成员的基本权利，这已成为现代社会共识。改革开放30年来，随着我国经济的持续发展和人民生活水平的不断提高，社会对基本公共服务的需求呈全面增长趋势。然而，由于我国经济和社会发展不协调，区域和城乡发展的不平衡，导致我国基本公共服务的非均等化态势不断扩大，这已成为全面建设小康社会、促进社会协调发展的重要制约因素。本文论述了基本公共服务均等化的理论基础——福利经济学与公共财政，之后介绍了基本公共服务均等化的主要实现形式——转移支付的相关内容。

基本公共服务；均等化；转移支付；财政政策

1　福利经济学：基本公共服务均等化的理论依据

福利经济学秉承边际学说传统，以研究如何使社会福利达于最大化为宗旨，在发展中又有旧派与新派之分。

英国改良主义经济学家霍布森早在1902年出版的《帝国主义》一书中就提出了经济学应该以社会福利为研究中心的观点，认为经济学应该是发现现行社会制度下财富分配所依据的原则，提出改进财富分配以消除现行制度下分配不均等的办法。受其影响，英国经济学家庇古于1920年出版了《福利经济学》一书，并由此开创了福利经济学的完整体系。以庇古为主要代表的旧福利经济学派以基数效用论为基础，运用边际分析法，提出了一整套理论和主张。为了区分一定增量（边际）投资对私人和社会的不同后果，庇古以外溢性概念为中心提出了“边际私人纯产值”和“边际社会纯产值”这两个概念，他指出有的产业活动对私人有利而对社会却无益甚至有害，有些活动的效果则恰恰相反。

庇古主张收入均等化，并以边际效用递减规律为根据论证了通过税收和补贴等措施将富人的部分收入转入穷人手中将增加社会福利。他还把戈森第Ⅱ定理扩及生产资源的配置，认为只有当各种生产资源在各种用途中的社会边际纯产值相等时，便可从中得到最大化的福利。换言之，为实现福利最大化的目标，庇古考虑到两个问题：一是个人实际收入的增加会使其满足程度增大，二是转移富人的货币收入给穷人会使社会总体满足程度增大。据此，他提出了两个重要的福利概念：首先是国民收入极大化命题，即国民收入总量越大，社会经济福利就越大；其次是收入分配均等化命题，即国民收入分配越是均等化，社会经济福利也就越大。将这两个福利经济学命题结合可得出这样的结论：增进全社会的福利不仅需要增加国民收入，同时还需要消除国民收入分配不均等状况。庇古的这一观点首次将社会福利问题与国家干预分配问题结合起来作为一个重要的专门领域加以研究，从而对基本公共服务均等化起到了基础性的影响。公共服务由国民收入形成，伴随政府财政收入占GDP比例的提高，公共服务的分配对国民收入的分配起到重要作用，从而增进社会福利，提高全社会的幸福指数。公共服务资源一般由政府掌握，主要由政府通过财政支出等手段予以配置，如果出现配置失当的情况仍然要由政府自身来纠正。庇古的国民收入均等化思想具有的启示性意义在于，揭示政府应当通过公共服务均等化来实现全社会福利最大化。

新福利经济学则以序数效用论为基础，并以“帕累托最适度原理”为出发点。勒纳认为，按照“帕累托最适度原理”，社会最适宜状态应是这样一种状态，在该状态下没有一个人能够改善其福利，除非别人境况变坏。米香还将上述最适度的实现条件加以具体化，分别说明了交换的、生产的和最高水平适度的条件，这些条件都是以往已经出现的生产和消费边际分析的运用。新福利经济学者在修正帕累托最适度条件过程中还分别提出过“补偿原理”和社会福利函数，力图使其福利标准的选择更加切合实际。所有这些论述都是在边际主义的基本原则范围内进行的。

2　公共财政：基本公共服务均等化的制度保障

从公共财政理论的视角，基本公共服务均等化是公共财政“一视同仁”服务特征的延伸。公共财政理论的奠基人亚当·斯密在其经济学著作《国富论》中，将政府财政的管理范围和职能限定在公共安全、公共收入、公共服务、公共工程、公共机构、公债等范围，基本确立了公共财政理论的框架。

公共财政的基本理论是以市场经济为出发点，把市场失灵作为财政存在的根本理由，把提供公共产品和满足公共需要作为财政活动的目的，把公共选择作为公共决策的政治过程，把公共财政作为财政运行的模式，从而建立起一套关于财政理论的基本分析框架。

其实，早于1950年布坎南就采用了“财政公平”这一概念来表达他对联邦内横向公平的要求。按照他的说法，在同一联邦体制内，任何两个拥有相同福利水平的人，不论其居住在联邦内的什么地区，都应享受到联邦公共部门的同样待遇。布坎南实际上阐释了这样的一种观点，公共部门应该给国内居民提供同样的包括基础教育在内的基本公共服务，这是一种基本的国民待遇。而且，考虑到地方政府互不联系的财政活动同样会使福利水平相同的两个居民因居住地区不同而得到的待遇不同，特别需要中央政府采取措施实现均等化的公共服务待遇。

财政联邦主义施行所仰赖的基本原则之一即“基本公共服务的最低供应原则”（也称最低服务标准原则，The principle of minimum standards of services），就是政府让每个公民都确信，无论他住在哪个州，他都会得到某些基本公共服务的最低水平保证，如安全、健康、福利和教育，这实际上便包含了基本公共服务均等化的内核。另一个财政联邦主义原则——“财政地位的平等性原则”，则是基本公共服务能够得到最低供应的保障。这项原则强调，尽管再分配主要是人与人之间的事，但是财政需要与财政可能之间的平衡在不同的地方政府间存在着尖锐的地区差异，中央政府不能忽视不管，地区政府间非常有必要保持一定程度的财政公平。这样通过或多或少的税收上的努力，才能保证最低水准的服务。

关于公共财政的定义和特征，尽管国内学者的看法尚不一致，但主流的思想是把它与社会公共需要联系在一起的。公共财政的所有特征都离不开公共性，即满足社会公共需要。这是因为，政府是整个社会的代表，政府的财政收入来自于全体社会成员，因而，公共财政支出也必须用于全体社会成员，即要求政府必须对所有经济主体和社会成员提供“一视同仁”的服务。在“一视同仁”的政策下，政府及其公共财政在为社会提供服务的过程中，对所有的社会成员应该是公平对待的。而在“区别对待”的政策下，政府及其公共财政实际上只着眼于和偏重某些经济成分、某些社会集团和少数乃至个别社会成员的利益。政府为社会提供服务时的“一视同仁”，是具体通过公共收入、公共支出和转移支付制度来实现的。

3　均等化转移支付：基本公共服务均等化的主要实现手段

3.1均等化转移支付的内涵

均等化转移支付是指以客观、科学地评估收入能力和支出需求为基础，以各地政府能够提供基本均等的公共服务为目标而实行的转移支付。

在分税制的框架下，由于政府之间既定的职责、支出责任和税收划分，在上下级政府、同级政府之间普遍存在着财政收入能力与支出责任不对称的情况。这样，为平衡各级政府之间的财政能力差异，实现各地公共服务水平的均等化，就必须实行均等化的转移支付制度。这种转移支付实际上是财政资金在各级政府间、特别是中央政府与地方政府间的一种收入再分配形式，体现为各级政府间在财政资金再分配中所形成的一种内在的财政分配关系。

从总体上看，均等化转移支付包括纵向转移支付和横向转移支付。纵向转移支付制度是指中央政府对地方政府，以及上级地方政府对下级地方政府的转移支付。横向转移支付制度指同一级地方政府间的转移支付。从各国转移支付的实践来看，实行均等化转移支付制度的国家大都以纵向转移支付为主。

3.2均等化转移支付的形式和作用

在分税制框架下，由于政府之间既定的职责、支出责任和税收划分，在上下级政府、同级政府之间普遍存在着财政收入能力与支出责任不对称的情况。这种财力差异所导致的公共服务的不公平性是无法通过市场调节的，这是因为政府间分级后，每一级政府间追求的目标并不相同，而且由于地方政府作为一个相对独立的利益主体，总是追求预算的最大化，这就使得无法通过市场调节达到自动在政府间调配财力的目的。

按照国际通行的分类方式，依据是否指定资金用途，一般将均等化转移支付分成不指定用途的无条件转移支付和指定用途的有条件转移支付两类。

3.2.1无条件转移支付

无条件转移支付又称一般性补助或无条件拨款。即上级政府对下级政府转移的财政资金，不附带任何条件，不要求地方财政拿出一定数量或比例的相应配套资金，不规定具体的使用方向和使用范围，拨款接受者可按自己的意愿使用拨款。一方面，无条件转移支付可以用于弥补中央和地方之间的财政缺口以实现经常性预算平衡，从而纠正纵向不平衡。另一方面，无条件转移支付不规定具体的资金使用范围和方向，因而地方政府对资金的使用有较大的自主权，这有助于地方政府根据实际情况因地制宜地安排财政支出，有利于实现地方政府比较广泛的政策目标和普遍改善地方居民的福利水平。

3.2.2有条件转移支付

有条件转移支付又称有条件拨款或专项补助，指上一级政府在把一定数额的财政资金转移给下一级政府的同时，提出该款项的特定用途与使用要求，拨款接受者必须按规定的方向使用拨款资金。有条件转移支付的目的是鼓励下级政府对一些特殊项目的支出，以体现上级政府的某些政策意图。其资金的使用必须接受中央政府的监督和检查。

有条件转移支付，按其是否有配套资金的要求，又可分为有条件非配套性转移支付和有条件配套性转移支付两种。

有条件非配套性转移支付。指进行转移支付的上一级政府指定了特殊用途的、无须下级政府财政资金配套的专项补助。非配套性转移支付是纠正横向不平衡的重要手段，一般用于促进教育、卫生、农业、社区发展等重要事业的发展，其目标是平衡各个地区的财力，带有明显的社会公平性质，对于促进各地达到最低服务标准，实行社会财富再分配，提高资源配置优化程度具有重大意义。因此，非配套性转移支付发放的标准是各地区公共产品需求与税基之间的差异，对税基小、收入少的地区提供较多的非配套性转移支付以使其有能力提供最低限度的公共产品。

有条件配套性转移支付。指上级政府在向下一级政府拨款时，要求接受转移资金的下一级政府，必须自主筹集一定比例的款项才能获得上一级政府的转移资金。有条件配套性转移支付又可分为无限额配套补助和有限额配套补助。无限额配套补助指只要地方政府有自有资金，可以提供配套资金，就可以一直按一定的比例从中央政府得到补助，没有数量上限。地方政府获得的无限额配套补助将用于某一方面，这样会引发两种效应：一是使地方政府拥有更多的可支配资源，从而有可能增加对某一方面的支出，形成收入效应；二是补助相对降低了地方政府在这一方面的支出活动的单位成本，这样即使地方政府财力没有增加，地方政府也会选择在这方面安排更多的支出，形成替代效应。因此无限额配套补助可以用于矫正地方公共产品提供过程中因效应外溢而造成的低效率。但对接受转移支付的下级政府来说，这种转移资金使用的灵活性较小。

主要参考文献

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10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.20.147

D630；D422.6

A

1673-0194（2015）20-0191-02

2015-07-27