农村公共投资监管机制存在的问题与对策

陈慧芝

（湖南汽车工程职业学院，湖南株洲 412001）

当前农村公共资源投资决策主体的分工还不够明晰，部分决策形成的结果没有真正体现农民的意愿，这势必造成农村公共资源的投资效益低、结构失衡等令人担忧的局面，因此，分析当前公共资源投资决策与监管环节的问题，并找出相应对策显得特别迫切。

一、当前农村公共资源投资监管机制存在的主要问题

（一）监督基层政府力度弱

同级人大对乡镇年度预算的监督普遍乏力，原因是人大代表不能插手审计事务，一般乡镇年初年末的预算与决算报告都能在大会上获得一致通过。此类制度方面的不足最后将导致人大很难真正反映农民的愿望，造成人大的约束形同虚设的不正常局面。与此同时一般乡镇财政的预决算、监督管理制度本身就很不健全，每项资金收支明细也常有缺失现象，一整套内部财务制度执行不顺畅，缺账、同一职工兼任出纳会计的状况比比皆是。由于流动资金不够公开，使得假公济私、挪用公款的现象常常出现。再有，各行政村收缴费用的部分要求本身就存在加大弹性，势必使监督和被监督者间不能有效传递正确信息，而聘请审计机构来加强监督的费用又较大，所以诸如此类监督方面的缺失问题，无形中造成了不良局面。

（二）对村委会的监督不到位

村民委员会是村级集体管理的主体，而部分村民则为监督村委会进行管理工作的代表。诚然，此监督环节有较好的群众性和参与性，从设计上来说便于相关人员履行监督职能。但村民自治过程中，这种有效的监督职能仍未较好地表现出来，分析其原委是村民的制约力不强。首先，是没有可操作的法律法规将赋予农民的民主监督权利确立到位，民主监督权利还没有得到法律的有效保护。其次，是农民在得知民主监督权受到侵害后，也缺乏有效的自救途径。最后是农民的监督权没有得到有关部门的真正保障。也就是说村民行使监督权时需付出较高的代价。因为农村宗族关系复杂、农民认识差异大和农村组织比较松散等诸多因素的存在，在实行民主监督时对组织者要求有极强的组织和协调能力。

二、完善农村公共投资监管机制的对应措施

（一）优化现行监督决策制度

首先，对党政内部要加强监督管理，让行政决策与监督分离。再者，县镇级须强化人民政协和人民代表大会的外部监督作用，对村级自治组织也要强调村民代表监督的意识。当然，最关键是要挖掘不同社会团体和个体在内的外部监督权利。人大、党政和其他政治组织履行监督职能的有关权责是由相应法律法规来保障的，包括监督是采用何种通道，反馈的具体机制与上报回复流程，以及对监督者的有关法律保护及奖励制度等等。众所周知，要保护这种积极性往往依赖于以往反馈事项的解决成效，问题越能马上获得答复，解决得越彻底，则对积极性的保护就越有力，而被监督方必定努力地按规办事。

（二）强化对村级财务的监管

目前，农村公共资源提供的财政资金里有很大比例会来源于中央和地方财政的转移支付。在经济学上的角度理解，无偿转移支付资金分明就有“免费午餐”的性质。想提升“免费午餐”的效率、防止资金的大量浪费，使资金使用人不再追寻更多的资金，就必须让受益的农村基层政府与提供不同公共服务的行政事业主体制定出科学并且严格的管理监督规则。增强对农村公共财政资金的监督和管理，必须要求各级财政按照市场经济体制实施，把制度建设定为核心，完善和制定服务资金和农村各项公共的管理规则和办法，规范支持农业发展的专项经费管理，使所有资金的管理有条不紊；引入扩展招标投标、集中支付政府采购、项目预算、公告制、报帐制或中介机构评估等相关科学管理的方法，进而确实有效的提升农业投资的效益；同步设立政府问责制和绩效业绩考核的制度。对于财政资金的使用进行真实有效的绩效考核制度。

农村公共资源供给专项资金效益的获取跟农村财务紧密相关。涉及农村公共资源供给，如想真正落实农民的决策权、知情权及监督权，第一，应强化对村级财务的监管，所有跟农户收益有关的财务方面的决定，务必在村民代表或全体村民会议上获得通过。第二，财务监管既应不断提升相关人员对财务监管的基本认识，强化依法监管，及时完善与之相关的约束机制，注重公共品使用过程的透明度，将各项账目定期公布，主动接受村民监管。

（三）加强资金使用监管

为了确保预算编制正确、科学、有效、客观，同时也保障农村公共资源预算的支出利益最大化，就必须建立一套完善的预算体制；首先，要推行基于“第三方”的农村公共资源投资机制，引入受益代表监督项目过程，避免之前监管过程中“重收入，轻支出”等状况再次出现；其次，要优化公共品投资的日常资讯整理、分析与反馈环节，提高公共品投资的透明度；另外，还要优化审计制度，注重资金的流动收益，尽量从资金源头、主渠道与专项经费的使用上，对财政预算、牵头单位资金调度环节开展详细审查，有效确实现专款专用。设置农村公共产品开发银行或在农村信用社中建立专门的农村公共品帐户，统一管理农村公共品投资资金，避免出现资金来源渠道多、投入分散的局面。对于上级拨付的用于公共资源供给的款项要及时入帐，做到专款专用，避免资金挪用漏损和贪污腐败现象发生。财政、审计等部门务必对农村公共资源资金收支和使用情况展开不定期检查，对各种资金不应一拨了之，而应该随时跟踪监督项目支出执行及效益等等情况，发现不良行为及时纠正弥补。

（四）明确划分各级政府在公共品提高过程中的责权利

政府拥有的公共权力成为各级政府的化身，具有供给公共品不可推卸的职责。科学划定权利，明确规定各政府供给农村公共资源的范围与责任，关系到三农建设阶时期公共资源供给体系的有效运行。受益面特别的大公共资源，最好由中央政府划拨；局限属于本地区的资源，则应由本级地方政府划拨。按照所属范围区分，中央政府重点主导两种公共资源的供给，其一是与全国人民的健康、生存与文教等诸如此类最基本权利相关的公共品，例如，农村基本医疗、义务教育等项目。其二是涉及整个国家的、地方政府提供困难，应该由中央政府协调推出的公共资源与相关服务。

（五）注重立法，依法保护农民合法权益

近期来，涉农的文件大都为中短期的指导规划，政府可依靠法制，加紧构建基于财政资金的农村公共品投资长效机制。及时优化《义务教育法》《农业法》等与公共品供给紧密联系的法律法规，这既便于逐步构建涉及农村公共资源供给的专项资金保障机制，还便于全体农村人口真正享受最基本的福利。

职能部门应加速立法工作，制订并及时颁布农民基本权益保护法；加紧调研出台涉及农村公共品供给的法律法规，从强化对农村公用地使用权批准程序，来有效保护村民在农地使用权流转过程中基本的知晓与参与权；为确保农民最基本的权益保障能真正实现；应把农地承包经营权，法定成农民拥有物权属性的土地使用权；最好还应要真正规范农地转让价格的组成机制，适当补偿土地征用费。

（六）优化各级行政官员政绩考核内容

从各级行政官员政绩指标体系上做文章，为农村公共投资监管机制的优化保驾护航是构建科学的财政支出结构的重要保障。按照有关公共选择理论，一般政府行政官员的所作所为与社会上的“经济人”相似普遍应该以利益最大化为工作目标，而已形成的GDP增长率等为关键指标的政绩评价体系正引导着大家想方设法促进所辖区域的经济指标又好又快增长，只在意“生产性”的公共品投资，而看淡卫生医疗、义务教育等非生产性的投入。如此，务必重构官员工作绩效评估体系，变更目前以单一GDP增长率为度量的年度评价体系。基层组织更应在以人为本的为官理念指引下，潜意识地重视将所辖区域可持续性发展的能力和本村民的满意程度作为工作标准。因为服务型政府的核心职能是为村民提供最优的贴心服务，而非每天关注生产性的经济指标。要将官员提供公共品服务的水平纳入工作政绩考核体系，避免评价中过于政绩化的不良导向。从而把政绩考核评价从之前的GDP增长率跳转到公共品供给水平高低上来，把保障广大农民合法利益、保障农民安全健康作为基层政府的核心工作职能。

[1]康 松，熊尚鹏.论我国农村公共产品供给现状及其增加途径[J].商业研究，2013(9).

[2]马小河，方松海.我国农村公共品的供给现状、问题与对策[J].农业经济导刊，2012(8).