服务提升视角下的电子政务完善研究

杨 术

（中共马鞍山市委党校，安徽 马鞍山 243011）

2015年2月3日，中国互联网络信息中心（CNNIC）在京发布第35次《中国互联网络发展状况统计报告》.《报告》显示，截至2014年12月，我国网民规模达6.49亿，互联网普及率为47.9%.[1]《2014联合国电子政务调查报告（中文版）》显示，中国的电子政务发展指数（EGDI）为0.5450，排名第70位，相较于上一次调查上升8位，这是中国在近10年来排名首次上升.[2]这一数据说明国家对发展电子政务，推动政府网络信息化建设越来越重视.所谓电子政务，就是政府机构应用现代信息技术，将管理和服务通过网络技术进行集成，在互联网上实现政府组织结构和工作流程的优化重组，超越时间、空间与部门分割的限制，全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际水准的管理和服务[3].

1 电子政务的内涵

1.1 电子政务是信息时代政府治理模式

各国政府利用倍息技术已经40多年.然而，仅仅将倍息技术应用到政府中，并不等于就是电子政务.造成这种概念上的不等同的原因，就是电子政务是一种治理模式.政治学家和管理学家提出治理概念，主张用治理(Governance)替代统治(Gvernment)，是他们在社会资源的配置中既发现市场失灵，又发现政府失灵.治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足.治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导，控制和规范公民的各种活动，以最大限度增进公共利益.治理的最终目的也是为了维持正常的社会秧序.虽然各国多年努力实践政府治理改革，但是进展较预期遭遇更多的局限.电子政务的开展为政府提供一项改进治理的新方式.它能为政府提供三项可能性的改变：a、信息化.例如，支持目前决策制定、沟通以及决策执行的过程；b、转变.例如，创造全新公共服务递送的方法.c、自动化.例如，信息的接受、贮存、处理、输出或传送；

1.2 电子政务意味着服务范式的转变

电子政务有转变政府服务的潜力，它将使得公共服务行政从传统的官僚范式向“电子政务范式”变迁.主要的原因是电子政务的发展改变了传统购行政程序观点与组织原则，并改善了旧有行政的效率与效能.

表1 公共行政服务范式的转移

见表1，传统的官僚范式强调内部生产效率、功能理性、部门化、层级控制与管制基础的管理，相对而言，电子政务范式，是深受信息技术影响的范式——强调使用者的满意、控制与弹性，以及内外部成员的网络管理.此外，新型范式也偏向于强调创新、组织学习与企业型政府，以确保政府创造的能力；同时，依据信息技术的发展，电子政务也可以避免标准化的服务，而在个人偏好与需求下提供量身订做的服务.除此之外，电子政务也改变了政府的组织原则，过去的政府组织强调由广而下和层级的沟通，新的范式则强调团队合作、多方向的网络、当事人的直接沟通、快速的回馈圈.在网络化服务中，公民毋需了解何部门应该为其负责，而功能化的邪门结构与生产过程也将随着单一入口式的设计而消失不见.

2 我国电子政务的困境

2.1 “数字鸿沟”对公众有效获取在线服务的挑战

“数字鸿沟”就是不同主体即处于社会经济地位上层的信息技术拥有者对处于社会经济低层的信息技术缺乏者之间的差异.实际上，“数字鸿沟”就是关乎公平的问题.数字鸿沟产生的根源是国家和地区社会和经济发展的差异影响了该国家和地区特定人群利用信息通信技术的能力.电子政务系统平台和信息网络的“数字鸿沟”、“最后一公里”问题正日益成为制约电子政务公共服务提供和获取的瓶颈.尽管，政府在服务指引、在线服务和信息公开提供方面取得了初步成效，电子政务应用一方面要努力覆盖全部实质业务；另一方面电子政务应用仍难以协同一致.对提供的信息获取和在线服务的渠道上没有实现对困难群体、特定人群的有效支持.还需考虑随着在线办公、在线服务的普及，仍存在着一大批无法使用政务服务网络、不具备基本信息能力的群体和个人，这些特殊人群需要不断丰富和完善政府公共服务提供方式和模式，不断扩大公共服务供给领域的覆盖范围.

2.2 虚拟社会与现实社会相互交织增加了政府运行的复杂性

虚拟社会是现实社会在互联网络上的投射和延伸.电子政务技术就是实现对现实空间政府行政审批和公共管理过程的网络化、现代化，也要实现对虚拟空间上电子政务有效引导网络舆论，提供便捷、轻巧的在线服务和业务支撑.在互联网络不断发展，虚拟社会生态和环境逐渐成型的形势下，需要政府能够协调线上线下两个空间的多维治理模式转型和变革.一言蔽之，互联网的发展对政府的管理和治理提出了更多更新的要求.

2.3 立法滞后

电子政务运行风险还与相关的法律法规的完善程度有着密切的关系.法律法规不健全，惩处信息犯罪无法可依，将会使信息犯罪考有空子可钻.另一方面，由于网络作案手段新、时间短、不留痕迹等特点，给网上犯罪案件的侦破和审理带来了极大的困难.所以，制定信息安全法律法规，对于电子政务的安全运行至关重要.世界各国，特别是电子政务比较发达的国家都非常重视信息安全法律的建设.世界第一部保护计算机数据的法律是1973年在瑞典通过的《瑞典国家数据保护法》.美国也制定了《计算机安全法》、《个人隐私权法》等.英国制定了《官方信息保护法》等法律法规.2005年4月，《中华人民共和国电子签名法》正式实施，这标志着我国首部“真正意义上的信息化法律”已正式运行.

3 我国电子政务完善路径

3.1 电子政务多渠道提供服务

借助信息技术和互联网，开展基于电子政务平台的公共服务是当前政府信息公开和政务服务创新改革的重要途径.近年来，政务微博、政务微信、政务微门户，在线办事等互联网应用方兴未艾.由此可见，未来电子政务发展道路的一个方向就是政府要充分利用信息化手段，变革整体政府管理方式和多渠道提供服务.

第一，政务微博.根据《2013年中国政务微博客评估报告》，截至2013年12月31日，新浪网、腾讯网、人民网、新华网四家微博客网站共有政务微博客账号258737个，较2012年相比，增长率为46.42%；党政机构微博客账号183232个，较2012年相比，增长率为61.61%[8].

据有关数据显示，接近半数的地级城市已经开通了政务微博，其中，作为整体性的综合类政务微博最为集中，教育、环保类服务的政务微博比重占的较大，住房、交通、医疗类服务的政务微博反正较为平均.比如青岛环保——青岛市环境保护局官方微博，根据政务微博“短平快”的特点，青岛市环保局围绕环境安全、治水、治霾等重点工作，及时发布群众关心的专题信息，科学设置议题，加强与群众的交流互动，及时认真回应网民提出的问题，尽力办理网民投诉的问题.

第二，政务微信.近年来，智能手机的迅速普及使得中国互联网普及率进一步提高，甚至手机上网比例超过传统PC上网比例，手机网民的数量越来越庞大.基于手机客户端的电子商务、休闲娱乐、交流沟通等应用增长，移动互联网带动整个互联网各类应用的发展.公众对移动网络和WAP应用的海量需求推动了互联网高速发展.

在中国，基于移动网络的微信应用迅速发展，成为一种集文字、图片、视频为一体的便捷交互平台.并且，微信平台推出的微信公众平台系统首先在商务推广和个人消费领域获得了巨大的成功.其平台的开放性、便捷性、交互性和灵活性特征，为企业、公众和政府机构建立微信公众账号提供了可实现途径.微信的传播方式和传播理念不仅适合政府信息公开和政府信息发布，而且有利于提高政府行政效率和公共服务水平，有效的缩短政府、社会、公众之间的距离，实现阳光政府、透明政府的服务型政府.

我们应该着重发挥政务微信的信息及时发布的功能，使其成为信息公开、应急广播、舆情应对的移动窗口.我们还应该重视政务微信的业务跟踪办事的这一功能，拓宽在线申请、在线办事、在线跟踪的新渠道.最后，我们必须发挥政务微信的意见交流的沟通功能，使其成为诉求表达、意见收集、民意反馈、答疑解惑的移动平台.目前，中国政务微博的公共账户已经达到了25万，而政务微信公共账户仅有6千，虽然我国政务微信应用刚刚起步，整体水平偏低，但是政务微信发展空间巨大.国家互联网信息办公室发布《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定表明政府一直支持即时通信工具平台的发展，《规定》既规范了微信等即时通信平台的健康有序发展，又积极推动政务微信等公共服务平台的不断壮大，使其能够丰富提供公众服务的渠道和途径.

3.2 构建政府权力运作的网路模式

政府的权力运作可以划分为决策、执行和监督三个环节.行政权力运行是指法定的权力主体在行政管理活动中，依法行使行政权力，并使之发挥作用，从而有效达到行政管理的活动过程.由于“权力自身存在着自然腐化的倾向”.所以要对其进行监督.在电子政务的正效应作用下，利用网络技术可以使三者在相对分离的基础上，相互制约，相互协调.如英国在民主化过程中，就有通过电子手段向公众提供信息，政府部门在网上听取公众意见，为公众提供一个畅所欲言的安全的网络空间[5].

第一，行政决策的网络化.

行政决策程序可划分为政策提议程序、政策设计程序、政策议决程序和政策完善程序.而要保证决策的科学化与民主化就必须实行决策的网络化.在电子政务条件下，信息可以跨专业、跨部门、跨层级的流动，决策层可以利用网络技术快速收集更加丰富和可信的资料，从而快速看到事物本质，抓住问题的关键.其次，决策层可以通过互联网征集各方面专家和社会公众的意见，从中找出不足，进一步完善自己的决策.最后，利用电子政务网络，可以虚拟有关专家论证会和有关政府人员的研讨会，对已确定的方案在网上进行多方面的评估.从中选择最优方案.同时，还可以将政府的相关决定放人政府门户网站，广泛征求公众意见，这有利于政策更加体现公益，符合“以人为本”的执政理念.

第二，行政执行的网络化.

行政执行主要包括制定执行计划、准备实施和具体实施三个阶段.在制定执行计划时，政府可以利用政府管理内部网络的资源，召集有关人士，制定执行决策的程序，并将执行迅速分工；在准备实施阶段，可以利用网络技术将执行的具体事项向相关人士与社会公布，以便听取公众意见；在具体实施阶段，则要求有关执行机关适时将执行的具体情况在网上公布，以便让社会了解最新动态，从而有利于接受社会公众的监督.可见，行政执行的网络化可以大幅度提高行政效率，增强行政执行的透明度.

第三，政府监督的网络化.

法谚道“绝对的权力产生绝对的腐败”，对政府监督的网络化是“阳光行政”的一种体现，行政监督可分为行政内部监督与行政外部监督.行政内部监督的网络化，就是利用电子政务网建立政府部门监督网络机构.如行政监督主体利用网络监督有关部门在行政决策，行政执行过程中的相关情况，进而提高监督机关的效率.行政外部监督网络化，即行政外部监督主体通过电子政务网对行政机关的行政行为进行跟踪，以便及时发现其中的不法行为.如公众可以通过电子邮件向有关部门反映行政违法行为，媒体记者则可通过电子报纸对行政行为做出评论等.可见政府监督网络化，可以使政府的各行为向公众公开，更有利于保证政府行为的合法性，维护人民利益.

3.3 进一步完善政府信息公开与数据开放立法

公共数据、政务信息是支持电子政务各项应用的基础数据库，尽管越来越多的国家和地区已经意识到数据开放对于掌握政府门户网站开放的信息的现实意义，但实际上，相对于电子政务的快速发展，信息开发和数据开放相对滞后，尤其各项法律、法规、规章和规范性文件需要进一步的健全.

信息开放、数据开放既关系着国家安全、国计民生，也关系公民个人隐私.需要有完备的法律保障.近年来，各国普遍重视政府信息法，在中国，现行法规条例存在权责边界不清晰、体制不健全、法律位阶低等问题.需要进一步完善《政府信息公开条例》等相关法律、法规、规章和规范性文件.跟新网络安全与信息安全保护法律体系，保护隐私权和提高安全约束力，规范政府相关机构发布的数据.

我们还应借鉴国外先进的经验，设置首席信息官，这些首席信息官分布在各级人民政府及工作部门，并且，将在各级人民政府设立首席信息委员会代替原有的信息办，这样就能使得电子政法实施的更加统一化和电子政务建设的越发专业化.

〔1〕梁平，滕琦，崔永鸿.社会生态环境视域下电子政务发展的制约因素探讨[J].科技进步与对策，2009（2）：25.

〔2〕滕琦.我国政府门户网站与服务型政府互动影响研究[D].重庆大学硕士论文，2009.1.

〔3〕韩红霞.电子政务安全建设中的问题与对策[D].郑州大学硕士论文，2005.1.

〔4〕柳思思.政务微博推广机制研究——以“北京微博发布厅”的推广为例[J].电子政务，2015(01):20.

〔5〕肖北庚.电子政务背景下政府治理模式问题研究[M].海口：海南出版社，2008.192.

〔6〕肖北庚.电子政务背景下政府治理模式问题研究[M].海口：海南出版社，2008.196.

〔7〕杨烨，廖原.论电子政务与行政法治[M].武汉：湖北人民出版社，2008.51.